File PDF .it

Condividi facilmente i tuoi documenti PDF con i tuoi contatti, il Web e i Social network.

Inviare un file File manager Cassetta degli attrezzi Ricerca PDF Assistenza Contattaci



Ispezioni RGS 2011 .pdf



Nome del file originale: Ispezioni_RGS_2011.pdf
Titolo: Ispettorato generale di finanza
Autore: benito.ditroia

Questo documento in formato PDF 1.6 è stato generato da Microsoft® Office Word 2007, ed è stato inviato su file-pdf.it il 10/04/2013 alle 10:18, dall'indirizzo IP 87.19.x.x. La pagina di download del file è stata vista 4148 volte.
Dimensione del file: 2.8 MB (212 pagine).
Privacy: file pubblico




Scarica il file PDF









Anteprima del documento


LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Sommario
Presentazione...........................................................................................................................1
Introduzione.............................................................................................................................2
Premessa ...............................................................................................................................4
CAPITOLO 1

La spesa per il personale negli Enti locali e nelle Camere di commercio ............7

1.1 - Gli Enti locali ed il rispetto dei vincoli posti dal legislatore ............................................. 7
1.2 - Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura ...................................... 18
CAPITOLO 2 - L’esposizione dei dati .......................................................................................21
2.1 - Gli enti verificati .......................................................................................................... 21
2.2 - Il personale in servizio ................................................................................................. 23
2.3 - La consistenza dei fondi e la spesa pro capite .............................................................. 25
2.4 - La composizione dei fondi ........................................................................................... 29
2.5 - L’utilizzo dei fondi ....................................................................................................... 32
2.6 - Commento .................................................................................................................. 38
CAPITOLO 3 - Le criticità riscontrate .......................................................................................45
3.1 - Il trattamento accessorio del personale del comparto ................................................. 45
3.1.1 - La costituzione dei fondi .................................................................................... 45
3.1.1.1 - Inserimento nel fondo di risorse atipiche ed erronei consolidamenti
di risorse ................................................................................................................... 46
3.1.1.2 - Le modalità di determinazione del monte salari ........................................... 51
3.1.1.3 - L’applicazione dell’art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999
“c.d. parte stabile”...................................................................................................... 53
3.1.1.4 - Gli incrementi ex art. 15, comma 2, del CCNL 1/04/1999 .............................. 55
3.1.1.5 - Gli incrementi ex art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999,
“parte variabile” ......................................................................................................... 57
3.1.1.6 - L’applicazione dell’art. 4 del CCNL del 9/05/2006 ......................................... 64
3.1.1.7 - L’applicazione dell’art. 8 del CCNL dell’11/04/2008 ...................................... 65
3.1.1.8 - L’applicazione dell’art. 4 del CCNL del 31/07/2009 ....................................... 70
3.1.2 - Le ipotesi di decurtazione del fondo .................................................................. 71
3.1.2.1 - Il personale A.T.A. ........................................................................................ 71
3.1.2.2 - La riclassificazione........................................................................................ 73
3.1.3 - La ripartizione del fondo .................................................................................... 74
3.1.3.1 - Il procedimento di contrattazione................................................................. 74
3.1.3.2 - La normativa di riferimento.......................................................................... 75
3.1.3.3 - L’erogazione dei compensi per l’incentivazione della produttività collettiva
ed il miglioramento dei servizi (art. 17, comma 2, lett. a) ............................................ 78

I

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

3.1.3.4 - Le progressioni economiche all’interno della categoria (art. 17, comma 2,
lett. b), CCNL 1/04/1999 ed art. 34 CCNL 22/01/2004) ................................................ 86
3.1.3.5 - La corresponsione delle indennità (art. 17, comma 2 lett. d) ed e); in
particolare: rischio e disagio ....................................................................................... 99
3.1.3.6 - Altri compensi indennitari; in particolare: turno e reperibilità ..................... 109
3.1.3.7 - La corresponsione di indennità atipiche ...................................................... 115
3.1.3.8 - L’indennità per specifiche responsabilità (art. 17, comma 2, lett. f)............. 116
3.1.3.9 - I compensi per attività o prestazioni specifiche (art. 17, comma 2, lett. g);
in particolare: l’art. 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 ... 118
3.1.3.10 - Gli incarichi di posizione organizzativa...................................................... 126
3.2 - Il trattamento accessorio del personale dirigenziale .................................................. 138
3.2.1 - La costituzione dei fondi .................................................................................. 138
3.2.1.1 - La mancata costituzione dei fondi .............................................................. 139
3.2.1.2 - Le integrazioni ex art. 26, comma 3, del CCNL 23/12/1999 ......................... 140
3.2.1.3 - La determinazione del monte salari ............................................................ 142
3.2.1.4 - L’adeguamento dello stipendio tabellare ed i riflessi sulla misura
dell’indennità di posizione (art. 1, comma 3, lett. e), del CCNL 12/02/2002) .............. 143
3.2.1.5 - Effetti sul fondo del mutamento della compagine dirigenziale .................... 146
3.2.2 - L’utilizzo dei fondi ........................................................................................... 149
3.2.2.1 - I limiti alla retribuzione di posizione e la “complessità” degli enti................ 152
3.2.2.2 - L’irretroattività dei compensi per la retribuzione di posizione ..................... 154
3.2.2.3 - La corresponsione dell’indennità di risultato............................................... 155
3.2.2.4 - L’applicazione del principio di onnicomprensività ....................................... 156
3.3 - L’assunzione di dirigenti a tempo determinato ex art. 110 del Testo Unico degli
Enti Locali ......................................................................................................................... 160
3.4 - Il trattamento accessorio del segretario e del direttore generale negli Enti locali....... 169
3.4.1 - Il segretario ed il vice segretario comunale e provinciale ................................. 169
3.4.1.1 - La disciplina contrattuale del trattamento accessorio dei segretari
comunali e provinciali: posizione e risultato .............................................................. 169
3.4.1.2 - Gli incarichi aggiuntivi dei segretari alla luce del Contratto collettivo
decentrato nazionale del 22 dicembre 2003: il principio di onnicomprensività ........... 171
3.4.1.3 - I rapporti tra l’aumento dell’indennità di posizione dei segretari ai sensi del
CCND del 22/12/2003 e la clausola di galleggiamento di cui all’art. 41, comma 4, del
CCNL 16/05/2001 ..................................................................................................... 176
3.4.1.4 - I compensi percepiti dai vice segretari a titolo di diritti di rogito ................. 178
3.4.1.5 - I compensi accessori erogati ai vice segretari come indennità
di sostituzione .......................................................................................................... 188
3.4.2 - Il trattamento economico del direttore generale ............................................. 191
3.5 - L’imputazione in bilancio delle risorse destinate al trattamento accessorio della
dirigenza e del personale del comparto ............................................................................. 195
CAPITOLO 4 - Considerazioni conclusive e proposte operative............................................. 201

II

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Presentazione
Roma, 24 ottobre 2011

L'attuale contesto istituzionale e finanziario impone alla Ragioneria generale dello Stato
di esaminare con attenzione sempre maggiore la situazione della spesa pubblica, non solo con
riferimento al bilancio dello Stato, ma anche con riguardo al complesso della finanza pubblica,
del quale fanno parte anche gli Enti territoriali. A tal fine, la spesa del personale e, in
particolare, gli oneri derivanti dalla contrattazione decentrata integrativa del comparto Regioni
– Autonomie locali, risultano settori particolarmente rilevanti e delicati.
L'azione svolta dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica rappresenta uno degli ambiti in cui
si esplica l’attività di controllo della Ragioneria generale, indirizzata alla verifica e alla
conoscenza delle dinamiche economico-finanziarie che interessano il complesso ed eterogeneo
panorama delle Autonomie locali.
In materia di spesa del personale, sono stati molteplici gli interventi del legislatore,
attraverso l’emanazione di norme primarie o regolamentari, finalizzati al contenimento della
dinamica evolutiva di tale tipologia di spesa. Recentemente, tali interventi hanno assunto una
frequenza ed un’importanza rilevante in quanto strettamente connessi con l’esigenza di
integrare o interpretare la disciplina contrattuale ed i numerosi istituti contrattuali vigenti.
La presente trattazione ha la funzione di evidenziare le risultanze dell'attività ispettiva
svolta presso gli Enti locali (Comuni e Province) e le Camere di Commercio. Queste
amministrazioni, difatti, sono sottoposte alla medesima disciplina contrattuale.
L’azione dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica è consistita nell’esame analitico di
numerose fattispecie concrete, diversificate per dimensione del fenomeno, collocazione
geografica ed intrinseca complessità. L’elaborazione e l’analisi dei dati ha consentito di
sistematizzare le principali anomalie e criticità e, al contempo, ricavare utili indicazioni sulle
prospettive future della contrattazione nazionale e decentrata integrativa del comparto
Regioni – Autonomie locali.
In un momento di sostanziali modifiche che interessano sia il complesso degli assetti
istituzionali, sia i rapporti finanziari fra lo Stato centrale e le Autonomie locali, l'esperienza
maturata sul campo dai Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica in materia di personale e
contrattazione decentrata integrativa vuole rappresentare un utile contributo di conoscenza,
nella speranza che si avvii una nuova stagione negoziale che punti a semplificare la disciplina
contrattuale, agevolandone la relativa applicazione, al fine di conferire trasparenza ed
oggettività ai numerosi istituti contrattuali vigenti e contenere la dinamica evolutiva della
spesa di personale.
Il Ragioniere Generale dello Stato

1

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Introduzione

Le verifiche sugli enti locali rappresentano, da circa un decennio, un rilevante settore
di attività dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica.
Infatti, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, che ha riconosciuto
ampia autonomia a Regioni, Province e Comuni, si è accentuata l’esigenza, per lo Stato, di
monitorare le dinamiche finanziarie che si sviluppano a livello locale, considerate nel più ampio
contesto degli equilibri generali di finanza pubblica.
Le risultanze delle verifiche sono confluite, nel 2009, in un documento di sintesi nel
quale sono stati riassunti gli esiti delle indagini svolte dai S.I.Fi.P. sui bilanci degli enti locali. In
quel documento, una specifica sezione era stata dedicata all’analisi delle spese di personale. La
materia, invero, riveste un rilevante interesse, come testimoniato dagli interenti legislativi,
sempre più frequenti, tendenti a contenerne la dinamica evolutiva.
Le criticità riscontrate hanno indotto ad approfondire ulteriormente la tematica,
attraverso l’implementazione di una rilevazione che ha coinvolto, nel corso dell’anno 2010, tre
diversi Settori dei Servizi Ispettivi.
All’esito del monitoraggio intersettoriale, per il quale sono stati utilizzati strumenti di
rilevazione omogenei, è stato redatto il presente documento, che si inserisce nel solco
tracciato dal precedente report con i medesimi intenti: sensibilizzare gli operatori della finanza
locale sul delicato tema della spesa del personale negli enti locali, associando all’analisi alcune
proposte operative, che offrono spunti di riflessione in merito alle tematiche più rilevanti ed
attuali.
Le modalità di redazione utilizzate non sono casuali. Il report, infatti, raccoglie in un
unico documento le fattispecie più rilevanti emerse nel corso delle verifiche compiute dai
Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica e le correda con riferimenti legislativi e giurisprudenziali,
oltre che con i pareri espressi dalla Ragioneria generale dello Stato e dall’Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN) sulle fattispecie più
controverse.

2

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Invero, la forma quasi manualistica utilizzata risponde all’auspicio, particolarmente
sentito, che il presente lavoro, pur senza ambizioni di sistematicità, rappresenti un utile
strumento di consultazione per tutti coloro i quali si trovano quotidianamente alle prese con la
realtà delle Amministrazioni locali e, nell’ambito di essa, con la complessa materia delle spese
di personale, in particolare di quelle derivanti dai contratti decentrati.

3

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Premessa

La finalità del presente report è di sintetizzare il lavoro effettuato e le esperienze
maturate dai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato (S.I.Fi.P.)
nell’ambito dell’attività di controllo svolta, nel corso degli anni, sulla materia delle spese di
personale e, in particolare, sugli oneri derivanti dalla contrattazione decentrata integrativa del
comparto Regioni - Autonomie locali. Questo lavoro rappresenta l’ideale prosecuzione ed il
naturale approfondimento dei contenuti del precedente volume dei S.I.Fi.P. pubblicato nel
maggio 2009, che ha dedicato un apposito paragrafo alle spese di personale nell’ambito di un
percorso generale di valutazione della situazione di bilancio degli Enti locali.1
L’attività dei S.I.Fi.P. in tema di spese di personale e di contrattazione decentrata del
comparto Regioni – Autonomie locali è cominciata all’inizio dello scorso decennio, sulla base
dell’articolo 65, comma 5, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, il quale prevedeva la
possibilità per il Ministero del tesoro, anche su espressa richiesta del Ministro per la funzione
pubblica, di disporre visite ispettive, a cura dei servizi ispettivi di finanza della Ragioneria
generale dello Stato, per la valutazione e la verifica delle spese, con particolare riferimento agli
oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati, denunciando alla Corte dei conti le
irregolarità riscontrate. Tale norma è successivamente confluita nell’art. 60, comma 5, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
La pluriennale esperienza accumulata in questo settore, che si basa su un’attività di
verifica svolta, in modo pressoché continuo, a far data dalle prime applicazioni, a livello
decentrato, delle fondamentali tornate contrattuali nazionali del comparto delle Autonomie
territoriali dell’anno 1999,2 ha permesso, in primo luogo, di isolare le criticità più rilevanti, le

1

V. Le risultanze delle indagini svolte dai Servizi ispettivi di finanza pubblica in materia di bilanci degli enti locali, par. 2.4.1 “Le

spese di personale”.
2

Si fa riferimento ai CC.CC.NN.LL. del 31 marzo 1999 e del 1° aprile 1999 per quanto concerne il personale non dirigente e al CCNL

del 23 dicembre 1999 per quanto riguarda il personale dirigente.

4

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

quali sono state oggetto di puntuale segnalazione alla Magistratura contabile e, non di rado,
hanno dato luogo ad alcune significative pronunce di responsabilità per danno erariale.
In seconda battuta, questo lavoro sul campo ha consentito ai S.I.Fi.P. di acquisire
concreti e significativi elementi di valutazione delle diverse dinamiche, finanziarie e giuridiche,
che hanno interessato la contrattazione decentrata degli Enti locali (Comuni, Province e
Camere di commercio, assoggettati alla medesima disciplina contrattuale), in parallelo con
l’evoluzione dei contenuti della contrattazione di livello nazionale e della legge statale.
Nel corso delle verifiche, inoltre, sono stati affrontati altri aspetti riguardanti la
gestione del personale, comprese le problematiche attinenti al rispetto dei limiti imposti dal
legislatore nazionale all’incremento delle relative spese, al trattamento economico dei
segretari comunali e provinciali, dei direttori generali e dei dirigenti a tempo determinato.
Anche questo tipo di riscontri ha permesso alla struttura di formulare opinioni e giudizi a
proposito della tematica, assolutamente cruciale per la finanza pubblica italiana, della spesa di
personale, dei suoi andamenti complessivi e dell’effettiva efficacia delle varie misure di
contenimento introdotte nel corso degli anni.
I S.I.Fi.P. hanno inserito nei propri programmi ispettivi, fra le altre cose, anche una
rilevazione sistematica, presso gli enti verificati, dell’andamento dei fondi relativi alla
contrattazione decentrata nel periodo 2004/2009. L’acquisizione dei dati è avvenuta mediante
l’analitica compilazione, in collaborazione con i responsabili delle amministrazioni, di apposite
schede che danno conto delle modalità di costituzione e di utilizzo delle risorse destinate al
trattamento accessorio del personale dirigenziale e non dirigenziale (c.d. del comparto). Le
schede in oggetto ricalcano i contenuti dei contratti nazionali. In altre parole, s’individuano le
risorse che i CC.CC.NN.LL. qualificano come fonti di finanziamento dei fondi e, specularmente,
si determinano le modalità di utilizzo delle stesse, in base alle regole stabilite a livello
nazionale.
Quest’approccio, sin dall’inizio, ha avuto come finalità quella di predisporre una base
di dati certa, seppur non avente la qualità di campione statistico in senso tecnico, che
permettesse di monitorare le recenti dinamiche finanziarie e contrattuali che hanno
interessato il comparto delle Regioni e delle Autonomie locali e, contestualmente, di trovare
conferme sul campo circa l’attuale validità di giudizi e convinzioni maturati durante la
precedente e più datata attività ispettiva. Quest’azione, com’è intuibile, si muove nel solco
dell’usuale prassi dei S.I.Fi.P., che consiste nel formare le proprie opinioni ed i propri giudizi

5

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

non su dati “macro” di difficile riscontrabilità effettiva, bensì sull’esperienza sul campo, frutto
dell’esame di casi concreti e del lavoro svolto sul territorio a stretto contatto con gli addetti ai
lavori.
Nel 2010, infine, i Servizi ispettivi hanno deciso l’implementazione di un progetto
intersettoriale, attraverso rilevazioni omogenee le cui risultanze sono confluite nel presente
lavoro. Esso, come detto, rappresenta la naturale sintesi di un’attività d’indagine ormai
decennale.
La tempistica del report appare oltre modo opportuna e proficua nell’ambito
dell’attuale dibattito nazionale. Al momento, difatti, le Pubbliche Amministrazioni si trovano
nella fase attuativa di una complessa riforma dell’organizzazione del lavoro pubblico, che fa
capo alla legge delega 4 marzo 2009, n. 15, ed al successivo decreto delegato 27 ottobre 2009,
n. 150. Fra i principi cardine di tale complesso articolato normativo rientra, fra gli altri, quello
della ridefinizione del ruolo della contrattazione collettiva nell’ambito delle fonti normative
concernenti il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. E’ precisa volontà del
legislatore, difatti, ridimensionare lo spazio e la capacità normativa della contrattazione
collettiva, nazionale e decentrata, in favore, da un lato, della legge e, dall’altro, dei poteri
datoriali della dirigenza.3
Tale scelta evidenzia l’esigenza di integrare le carenze insite nella disciplina
contrattuale, nonché la necessità di una semplificazione delle procedure finalizzate a conferire
trasparenza ed oggettività agli istituti contrattuali. Il tutto nell’ottica più generale di un
effettivo contenimento dei costi del personale pubblico nell’ambito dei complessivi vincoli di
finanza pubblica e degli equilibri di bilancio dei singoli enti.
Si auspica, pertanto, che le risultanze dell’attività dei S.I.Fi.P. sui controlli eseguiti in
materia di contrattazione decentrata possano rappresentare anche una chiave di lettura ed un
efficace strumento di valutazione della complessa riforma in itinere.

3

Almeno per quanto concerne il ruolo della dirigenza nell’ambito della gestione e dell’organizzazione degli uffici pubblici, in realtà,

la nuova disciplina, in buona parte, non fa altro che ribadire dei principi già presenti nell’ordinamento e spesso disattesi dalle
clausole dei contratti decentrati.

6

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

CAPITOLO 1 La spesa per il personale negli Enti locali e nelle
Camere di commercio

1.1 - Gli Enti locali ed il rispetto dei vincoli posti dal legislatore
Prima di entrare nel merito dei dati riguardanti la contrattazione decentrata, è
opportuno fare una breve introduzione di carattere generale, partendo dal quadro giuridico di
riferimento in vigore per gli Enti locali e, nel contempo, dando conto degli esiti delle verifiche
ispettive compiute su questi profili.
In materia di spesa del personale, sono stati molteplici gli interventi del legislatore
diretti, attraverso l’emanazione di norme primarie o regolamentari, al contenimento della sua
dinamica evolutiva. Di seguito andremo a ripercorrere alcuni aspetti salienti.

Dotazioni organiche
Uno dei primi aspetti sui quali si è fatto leva ha riguardato l’ottimizzazione degli
organici, attraverso l’emanazione di disposizioni concernenti, in primis, il divieto di apportare
incrementi ai contingenti di personale. In secondo luogo, sono state emanate norme dirette
alla riduzione del divario esistente tra la dotazione organica di diritto e l’organico di fatto degli
Enti.
La disciplina generale dell’organizzazione degli uffici e delle dotazioni organiche, nel
cui contesto si inserisce l’esercizio della facoltà di assunzione, è dettata dall’art. 6 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il quale stabilisce che … “nelle Pubbliche Amministrazioni,
l’organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni
organiche, sono determinate in funzione delle finalità di buon andamento della P.A., previa
verifica degli effettivi fabbisogni ...”. La determinazione degli organici e la conseguente
programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il cui obbligo per gli Enti locali è stato
formalizzato con l’art. 91 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli Enti locali – TUEL), devono rispondere alle effettive esigenze di servizio
e devono armonizzarsi con il principio della riduzione della spesa complessiva per il personale,
nell’ambito dei vincoli della finanza pubblica.

7

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

In tale contesto normativo, con l’art. 34 della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Finanziaria per l’anno 2003), il legislatore ha disegnato un percorso distinto in due diverse
fasi:
provvisoria individuazione delle dotazioni organiche, consistente nella mera
rilevazione del personale di ruolo presente in servizio alla data del 31/12/2002,
apportando, quindi, un’implicita modifica della precedente dotazione organica;
rideterminazione della dotazione organica definitiva, nel rispetto del principio
dell’invarianza della spesa e del numero complessivo dei posti in organico, vigenti alla
data del 29/09/2002.
E’ stato accertato che solo alcuni enti hanno rispettato la normativa suddetta.
Le irregolarità hanno riguardato:
il mancato rispetto dell’invarianza della spesa;
l’assenza della relazione tecnica;
le norme sulla prima ridefinizione dell’organico.
Sempre per quanto concerne la rideterminazione delle dotazioni organiche, l’art. 1,
comma 93, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, ha stabilito che le disposizioni relative alla
riduzione della spesa delle dotazioni organiche delle Amministrazioni dello Stato ivi previste
“costituiscono principi e norme di indirizzo” per le Autonomie locali e regionali, che “operano le
riduzioni delle rispettive dotazioni organiche secondo l’ambito di applicazione da definire con il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 98”.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 febbraio 2006 ha provveduto
all’individuazione, per le Province e per i Comuni, dei criteri e dei limiti relativi alle assunzioni a
tempo indeterminato, nonché alla definizione dell’ambito applicativo delle disposizioni relative
alla rideterminazione degli organici per gli anni 2005, 2006 e 2007, in attuazione dell’art. 1,
commi 93 e 98, della citata legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Nella ridefinizione degli organici gli enti non potevano, in base a quanto stabilito dal
citato d.p.c.m., operare incrementi rispetto alle dotazioni vigenti e la relativa spesa non poteva
essere superiore al minore importo tra la spesa teorica derivante dalla dotazione organica di
diritto al 31/12/2004 e la spesa effettiva, maggiorata degli incrementi percentuali, variabili,
questi ultimi, in relazione alla numerosità della popolazione.

8

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Lo stesso decreto fissava, inoltre, il limite massimo per le assunzioni a tempo
indeterminato nel 25% annuo delle cessazioni dal servizio verificatesi nel triennio 2004, 2005 e
2006.
Dall’esame delle risultanze delle verifiche eseguite sul punto, è emerso che solo alcune
Amministrazioni si sono attenute alle norme in questione. Le criticità rilevate hanno riguardato
sia l’omessa o insufficiente riduzione dell’organico, sia il mancato rispetto del massimale di
spesa conseguente alla riduzione. Inoltre, in un numero limitato di enti sono state disattese le
norme fissate dal d.p.c.m. sul limite massimo delle assunzioni a tempo indeterminato.

Le norme dirette alla riduzione della spesa di personale
La legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria per il 2006), contiene, all’art. 1, commi
da 198 a 206, una serie di disposizioni finalizzate a limitare in modo diretto la dinamica di
crescita delle spese di personale degli Enti locali, delle Regioni e degli Enti del Servizio sanitario
nazionale.
In particolare, con tali norme è stato fissato uno specifico obiettivo finanziario di
riduzione, nella parte in cui si stabiliva che per ciascuno degli anni 2006, 2007 e 2008 la spesa
per il personale non poteva superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004, diminuito
dell’1%. Tale riduzione doveva cumularsi agli obiettivi di risparmio già prefissati con la
precedente normativa limitativa in materia di assunzioni a tempo determinato (art. 1, commi
98 e 107, della legge 30 dicembre 2004, n. 311). La legge fissava anche le componenti di spesa
da tenere in considerazione per la determinazione della base di calcolo (anno 2004) sulla quale
operare la predetta riduzione dell’1%.
A tali fini, erano escluse dal calcolo dell’importo di riferimento dell’anno 2004 le spese
relative ai rinnovi dei contratti collettivi di lavoro di anni precedenti e dalla definizione
dell’importo dell’anno 2006 erano ugualmente da escludere le corrispondenti spese per
contratti collettivi nazionali conclusi dopo l’anno 2004.4 Non bisognava prendere in
considerazione, inoltre, secondo la circolare Ministero dell’economia e delle finanze n. 9 del
17/02/2006, gli oneri del personale delle categorie protette, del personale comandato presso

4

Non bisogna prendere in considerazione, inoltre, secondo la circolare Ministero dell’economia e delle finanze n. 9 del

17/02/2006, gli oneri del personale delle categorie protette, del personale comandato presso altre amministrazioni e le spese del
personale a totale carico di finanziamenti comunitari o privati.

9

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

altre amministrazioni e le spese del personale a totale carico di finanziamenti comunitari o
privati.
Il mancato raggiungimento della predetta riduzione dell’1% comportava l’esplicito
divieto, per gli Enti locali, di assumere personale a qualsiasi titolo (decreto legge 4 luglio 2006,
n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248).
In merito a tale argomento, la reportistica esaminata ha evidenziato il mancato
rispetto delle citate disposizioni da parte di alcuni degli Enti verificati. Le violazioni più
frequenti derivano dall’errato inserimento o dalla non corretta esclusione di specifiche voci di
spesa ai fini del calcolo degli importi degli anni 2004 e 2006.
La legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), ha introdotto due specifiche
norme limitative all’incremento del complesso delle spese di personale: l’art. 1, comma 557,
che riguarda gli Enti sottoposti al Patto di stabilità e li impegna a garantire il contenimento
della dinamica retributiva e occupazionale, da un lato attraverso interventi di razionalizzazione
delle strutture burocratiche, da attuare alla luce dei principi contenuti nelle disposizioni di cui
ai commi da 655 a 695, dall’altro, con limitazioni all’incremento dei fondi da destinare alla
contrattazione collettiva; l’art. 1, comma 562, che riguarda gli Enti non sottoposti al Patto e
pone limiti quantitativi sia al complesso delle spese per il personale, prendendo a riferimento
le corrispondenti spese del 2004, sia alle assunzioni, che non possono superare il numero delle
cessazioni dei rapporti di lavoro intervenute nell’anno precedente.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Finanziaria 2008), torna ad occuparsi del
contenimento della spesa del personale per l’anno 2008 e, con disposizioni integrative dei
citati commi 557 e 562 della legge n. 27 dicembre 2006, n. 296, ha posto specifici limiti alla
possibilità di deroghe al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa. In
particolare, la legge 24 dicembre 2007, n. 244, con l’art. 3, comma 120, per gli Enti sottoposti
al Patto, e con il comma 121, per quelli non sottoposti al Patto, enumerava i presupposti di
fatto imprescindibili che consentivano la deroga: a) rispetto del patto nell’ultimo triennio; b)
volume di spesa inferiore al parametro obiettivo valido ai fini dell’accertamento di Ente
strutturalmente deficitario; c) rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione
residente inferiore a quello fissato per gli enti in condizioni di dissesto.
Le richiamate possibilità di deroga al principio della riduzione della spesa di personale
sono venute meno a seguito dell’introduzione dell’art. 76 del decreto legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. In realtà, mentre per gli Enti sottoposti al

10

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Patto la possibilità di deroga è stata da subito soppressa, per gli Enti non sottoposti al Patto
questa facoltà è stata dapprima sospesa (v. art. 76, comma 2, del decreto legge 25 giugno
2008, n. 112, come modificato dalla legge di conversione) e poi abrogata definitivamente (v.
art. 14, commi 8 e 10, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122).
Ai fini del corretto computo della spesa del personale, così come disciplinata dal citato
art. 1, comma 557, della Legge finanziaria per il 2007, in base alla deliberazione della Corte dei
conti, Sezione autonomie, n. 16 del 2009, non devono essere computati tra le spese di
personale gli incentivi per la progettazione interna, i diritti di rogito spettanti ai Segretari
comunali e gli incentivi per il recupero dell’ICI.
Il legislatore è poi intervenuto una prima volta apportando, con l’art. 76, comma 1,
della legge 6 agosto 2008, n. 133, di conversione del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, una
modifica al comma 557, e una seconda volta aggiungendo, con il comma 7, dell'art. 14, decreto
legge 31 maggio 2010, n. 78, come modificato dalla relativa legge di conversione 30 luglio
2010, n. 122, il comma 557-bis. Entrambe le disposizioni precisano che devono essere
computate tra le spese di personale anche le spese per i rapporti di collaborazione coordinata
e continuativa (co.co.co.), di somministrazione lavoro, quelle derivanti dalle assunzioni
disposte ai sensi dell’art. 110 del TUEL (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) nonché le
spese per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico
impiego, in organismi o strutture facenti capo all’ente.
Con il suddetto art. 14, comma 7, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, inoltre, il
principio di riduzione progressiva del costo del personale assume particolare cogenza.
Nell’ipotesi di un suo mancato rispetto, infatti, si applica il divieto di assunzione già previsto
dall’art. 76, comma 4, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, per gli enti non in regola con il
patto di stabilità (in tal senso la novella di cui al comma 557-ter).
Il legislatore, con tali complesse disposizioni, ha voluto assicurare la tendenza alla
diminuzione della spesa di personale, senza stabilire specifiche percentuali di riduzione,
ricollegandola alle previste azioni di contenimento indicate nell’art. 14, comma 7, del più volte
citato decreto legge 31 maggio 2010, n. 78.
Nello specifico, tale ultima norma è diretta ad assicurare: a) una riduzione
dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al totale delle spese correnti; b)
una razionalizzazione ed uno snellimento delle strutture burocratico-amministrative,

11

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

finalizzato alla riduzione dei posti dirigenziali in organico; c) il contenimento delle dinamiche di
crescita dei costi della contrattazione integrativa, sulla scorta delle corrispondenti disposizioni
dettate per le amministrazioni centrali dello Stato.
Il comma 9 dell’articolo 14 ha modificato il comma 7 dell’art. 76 del decreto legge 25
giugno 2008, n. 112, prevedendo, dall’1/01/2011, il divieto, per gli enti nei quali l’incidenza
delle spese di personale è pari o superiore al 40% (50% nell’anno 2010) delle spese correnti, di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale;
i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20% della spesa
corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente.5
In seguito, l’art. 1, comma 118, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Finanziaria
2011), integrando l'articolo 76 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, come più volte
modificato, ha previsto che “Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o
inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 20 per cento
e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento
complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle
funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), della legge 5 maggio 2009,
n. 42”.
Il citato comma 7 dell’art. 76 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, infine, è stato
oggetto di una recente modifica ad opera dell’art. 20 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, a seguito della quale, ai fini del calcolo della
percentuale del 40%, dovranno essere consolidati i costi delle società partecipate.
Sulla scorta di tali disposizioni, si segnala che le risultanze delle verifiche ispettive
eseguite hanno evidenziato che una percentuale significativa degli Enti ispezionati non si è
attenuta alla disciplina richiamata, sia per quanto concerne le voci da includere nel calcolo
delle spese di personale, sia per la mancanza dei requisiti necessari per esercitare la facoltà
della deroga.

5

La Corte dei conti a Sezione riunite in sede di controllo, nella recente Deliberazione n. 46/2011, ha adottato una lettura

particolarmente rigorosa della norma, chiarendo che l’art. 14, comma 9, seconda parte, nello stabilire i vincoli di spesa alle
assunzioni di personale per gli Enti locali sottoposti al Patto di stabilità, “deve essere riferito alle assunzioni di personale a qualsiasi
titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale”. La stessa Corte, peraltro, fa salve “le eccezioni espressamente stabilite per legge,
gli interventi caratterizzati da ipotesi di somma urgenza e lo svolgimenti di servizi fungibili ed essenziali”.

12

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Le progressioni verticali
Le progressioni verticali, disciplinate dall’art. 4 del C.C.N.L. del comparto delle
autonomie locali del 31/3/1999, consentivano agli enti locali, prima delle modifiche restrittive
introdotte dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (v. art. 62), di valorizzare le proprie
risorse di personale, disciplinando nei regolamenti interni il passaggio dei dipendenti alla
categoria immediatamente superiore del sistema di classificazione, nel limite dei posti vacanti
della dotazione organica di tale categoria che non fossero stati destinati all’accesso
dall’esterno, previa dimostrazione, nell’ambito di una prova selettiva, dell’avvenuta
acquisizione della relativa capacità.
Considerate dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato
delle vere e proprie assunzioni ex novo,6 in quanto il relativo passaggio di categoria doveva
essere realizzato sulla scorta della novazione del rapporto di lavoro, le progressioni verticali
soggiacevano, fin quando ammesse, a tutte le norme in materia di limitazioni delle assunzioni
oltre che, ai fini della loro realizzazione, al rispetto del principio dell’adeguato accesso
dall’esterno sancito dall’art. 35, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, nella ragionevole misura del 50%.
Le progressioni in parola, pertanto, andavano anch’esse contenute, in base a quanto
disposto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 febbraio 2006, nei limiti
del 25% delle cessazioni verificatesi nel triennio 2004-2006. Laddove, invece, si fosse verificata
la mancanza di talune condizioni legittimanti, queste erano soggette ai blocchi disposti con le
varie leggi finanziarie. Inoltre, la corretta procedura per la loro realizzazione prevedeva la loro
preventiva programmazione nel fabbisogno triennale, lo svolgimento di prove selettive
effettivamente idonee a consentire l’accertamento del possesso dei requisiti richiesti e la
contestualità delle due procedure, quella interna e quella riservata al personale esterno.
Sulla scorta di tali regole, le ispezioni eseguite hanno posto in rilievo che più della metà
degli Enti verificati non ha rispettato le norme fissate per le progressioni verticali. Le
irregolarità più frequenti hanno riguardato il mancato rispetto del principio, di derivazione
costituzionale, dell’adeguato accesso dall’esterno, mentre per un numero più limitato di
Amministrazioni è stato superato il limite massimo delle assunzioni ammesse. In alcuni casi,
infine, sono state riscontrate entrambe le anomalie.

6

In senso contrario, v. Tar Sicilia, sentenza n. 647 del 2011.

13

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Le stabilizzazioni
In base a quanto previsto dall’art. 1, comma 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Finanziaria 2007), le Autonomie locali e regionali sottoposte al Patto di stabilità interno
potevano procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del
personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non
continuativi, nell’ultimo quinquennio, ovverosia nel periodo 2002-2006, nonché del personale
di cui all’art. 1, comma 1156, lett. f), della stessa legge (lavoratori socialmente utili), purché
fosse stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di
legge. Il comma 560 del medesimo articolo stabiliva, inoltre, che le stesse amministrazioni, nel
bandire, secondo i criteri indicati all’art. 1-bis dell’art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, i concorsi per le assunzioni a tempo determinato, avrebbero dovuto riservare una
quota non inferiore al 60% del totale dei posti programmati ai soggetti con i quali le stesse
amministrazioni avevano stipulato uno o più contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, escludendo gli incarichi di natura politica, per la durata complessiva di almeno un
anno raggiunta alla data del 29/09/2006. Come evidenziato nella circolare n. 5 del 18/04/2008
del Dipartimento della funzione pubblica “la procedura selettiva di natura concorsuale rimane
presupposto fondamentale per l’assunzione a tempo indeterminato anche nel contesto di un
percorso di stabilizzazione”.
Nel successivo comma 561 del citato art. 1 della Finanziaria per il 2007, viene ribadito il
divieto di procedere ad assunzioni di personale, a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto, per
gli Enti che non abbiano rispettato, per l’anno 2006, le regole del Patto di stabilità interno.
La legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Finanziaria 2008), ha esteso, grazie all’art. 3,
comma 94, lett. b), la possibilità di stabilizzazione anche al personale assunto con co.co.co. che
abbia espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel
quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, fermo restando quanto previsto dall’art. 1,
commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Le stabilizzazioni, inoltre, sempre a
norma del citato comma 94, devono essere procedute da piani per la progressiva
stabilizzazione del personale avente diritto, da predisporsi nell’ambito della programmazione
triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010.
Al riguardo, gli orientamenti giurisprudenziali sulla materia (v. Corte costituzionale, 9
novembre 2006, n. 36, e Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6536/2009) tengono a precisare che
l’indiscriminato reclutamento di lavoratori socialmente utili, attuato mediante procedura di

14

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

stabilizzazione, può porsi in netto contrasto con i principi del buon andamento e
dell'imparzialità della Pubblica amministrazione sanciti dall'art. 97 della Costituzione, laddove
le stesse stabilizzazioni non fossero precedute dalle obbligatorie verifiche attitudinali secondo
le previste procedure concorsuali e che “il ricorso alla stabilizzazione non è lo strumento di
assunzione a cui l’amministrazione è obbligatoriamente tenuta sulla base della legislazione
vigente, ma mera facoltà tenuto conto delle vacanze in organico, da esercitarsi nel rispetto dei
limiti intrinseci della discrezionalità, sia con riguardo al citato principio di buon andamento,
efficienza, economicità dell’azione amministrativa, sia con riguardo alla garanzia dell’adeguato
accesso ai posti dall’esterno.”
Ciò posto, le verifiche eseguite hanno evidenziato il mancato rispetto delle norme
citate per un numero significativo di Enti (più della metà). L’irregolarità più frequente ha
riguardato il mancato espletamento delle prove selettive finalizzate alla stabilizzazione. E’ stato
poi riscontrato, con una certa frequenza, anche il mancato rispetto del principio dell’adeguato
accesso dall’esterno, oltre a limitati casi di superamento del limite massimo alle assunzioni.

Gli incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267
La disciplina di riferimento per l’attribuzione degli incarichi apicali con contratto a
tempo determinato negli Enti locali è contenuta nell’art. 110 del TUEL, in base al quale lo
“statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di
qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo
determinato *…+, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”.
Il medesimo articolo, al secondo comma, prevede le condizioni necessarie affinché
possano essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato
per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti della qualifica da ricoprire.
Nell’applicazione della citata disposizione e quindi nell’esercizio della potestà
statutaria e regolamentare, l’Ente deve adeguarsi ai principi contenuti nelle norme generali
sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche attinenti alla
dirigenza (art. 27 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e art. 111 del TUEL).
Un aspetto di particolare rilievo della normativa citata è rappresentato dalla mancata
individuazione di un tetto massimo alla stipulazione di contratti a tempo determinato per il

15

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

conferimento di incarichi dirigenziali previsti in dotazione organica (art. 110, comma 1, del
TUEL).
Per quelli conferiti al di fuori della dotazione organica, invece, il secondo comma della
disposizione in esame stabilisce che essi siano conferiti “in misura complessivamente non
superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva
e comunque per almeno una unità”.
In assenza di un’espressa disposizione nel testo unico degli Enti locali, già da prima
dell’entrata in vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, si riteneva che un limite al
conferimento degli incarichi dirigenziali con contratti a tempo determinato nell’ambito della
dotazione organica fosse desumibile dall’art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n 165, secondo cui gli incarichi di funzioni dirigenziali possono essere conferiti a tempo
determinato “entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti
alla prima fascia *…+ e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla
seconda fascia”. Una conferma, in tal senso, si rinviene nella sentenza della Corte dei conti –
Sezione Basilicata, n. 3/2008, dove si afferma che “Al Sindaco *…+ faceva dunque capo l'obbligo
di osservare, all'atto del conferimento delle funzioni dirigenziali, non solo le prescrizioni
derivanti dalle norme statutarie e regolamentari, queste ultime informate essenzialmente ad
una sfera apprezzabile di autonomia, ma anche quelle di carattere generale derivanti dalla
legge *…+ Tra queste ultime, un ruolo di particolare valenza e significato assume la norma
contenuta nell'art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”. Nel medesimo
senso si pone una recente sentenza della Consulta (n. 9/2010) che ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, di una norma della Regione
Piemonte che consentiva l’assunzione di personale dirigenziale su base fiduciaria dall’esterno
in misura tripla rispetto alla previsione statale di cui all’art. 19, comma 6.
L’applicabilità diretta agli Enti locali dell’art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, appare confermata dall’attuale comma 6-ter dello stesso articolo,
introdotto dalla novella approvata con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, secondo il
quale il comma 6 e il comma 6-bis (quest'ultimo contenente la disciplina dell'arrotondamento
delle percentuali massime di incarichi dirigenziali a tempo determinato conferibili rispetto alla
dotazione organica dei dirigenti a tempo indeterminato) si applicano a tutte le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto medesimo.

16

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Si osserva, inoltre, come la citata normativa condizioni la possibilità di conferire
incarichi dirigenziali a tempo determinato extra dotazione organica ed in assenza dell’area
dirigenziale (secondo capoverso del citato comma 5-bis), all’effettiva assenza di analoghe
professionalità all’interno dell’ente.
Recenti interventi della Corte dei conti hanno definitivamente chiarito l’argomento.
La deliberazione della Corte dei conti n. 231 del 27/10/2010, con la quale la Sezione
regionale di controllo per il Veneto si è espressa, a seguito di richiesta di parere di un Comune,
sulla materia del conferimento d’incarichi dirigenziali a tempo determinato, si è orientata nel
senso dell’applicabilità per gli Enti locali dei limiti previsti dall’art. 19, comma 6. L’Organo di
controllo ha affermato, infatti, che possono ritenersi abrogati, per effetto dell’emanazione
delle nuove disposizioni introdotte dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, i commi 1 e
2 del più volte citato art. 110 del TUEL, in osservanza al principio fondamentale della
successione delle leggi nel tempo regolanti la stessa materia. In base a tale parere, pertanto,
risulta implicitamente esclusa la possibilità di conferire incarichi dirigenziali sia a personale
esterno che a dipendenti interni, laddove non sia stata preventivamente costituita la dotazione
organica dirigenziale. Nei casi consentiti, inoltre, si rende, comunque, necessario il rispetto dei
limiti di cui al già citato art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
Di recente, infine, sono intervenute le Sezioni riunite della Corte dei conti con i pareri
12, 13 e 14 del 2011, che, fra le altre cose, hanno chiarito che le assunzioni di dirigenti a
contratto degli Enti locali per la copertura di posti previsti nella dotazione organica debbono
avvenire nell’ambito della cornice dettata dall’articolo 19, comma 6, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, che consente alle amministrazioni di assumere dirigenti a tempo
determinato non di ruolo nel limite dell'8% della dotazione organica. Anche nell'ordinamento
locale, pertanto, trova applicazione il citato art. 19, comma 6.
Tale principio ha subito un parziale temperamento per effetto di un recente intervento
normativo. Il decreto legislativo 1° agosto 2011, n. 141, infatti, ha inserito nel corpo dell’art. 19
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il comma 6-quater, il quale prevede che, per gli
enti virtuosi, la percentuale massima di incarichi a contratto sia elevata al diciotto per cento
“della dotazione organica della qualifica dirigenziale a tempo indeterminato”.
Gli accertamenti eseguiti dai S.I.Fi.P. sulla tematica in esame hanno posto in evidenza
che non tutti le Amministrazioni verificate hanno proceduto ad effettuare assunzioni ex art.
110 TUEL. Laddove tali scelte siano state operate, vale a dire, in circa la metà degli enti

17

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

verificati, le irregolarità più frequenti hanno riguardato in primis il superamento del limite
ammesso (8%) per le assunzioni. In taluni casi la violazione è stata accompagnata anche dal
mancato rispetto del principio dell’adeguato accesso dall’esterno e dalla circostanza che il
personale interessato fosse privo del titolo di studio della laurea, requisito obbligatorio per lo
svolgimento di una funzione dirigenziale. In un caso, inoltre, le assunzioni di personale
dirigenziale esterno sono avvenute extra dotazione organica, in presenza di analoghe
professionalità interne all’ente e, infine, in un altro, l’assunzione ex art. 110 è avvenuta per il
conferimento di un incarico da svolgersi in part-time, modalità quest’ultima non prevista per
l’area dirigenziale. Sui risvolti finanziari delle assunzioni ex art. 110 si tornerà più avanti.

1.2 - Le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura
Nel corso delle verifiche effettuate, si è accertato che la dotazione organica delle
Camere visitate, relativa al triennio 2007/2009, è diminuita per una sola Camera, rimanendo
stabile per le altre.
Per le Camere di commercio e l’Unioncamere, chiamate a concorrere al rispetto degli
obiettivi di finanza pubblica, l’art. 1, comma 98, ultimo alinea, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, ha confermato il diverso meccanismo di determinazione dei criteri e dei limiti per le
assunzioni a tempo indeterminato già contenuto nell’articolo 3, comma 60, della legge 24
dicembre 2003, n. 350.
Tale meccanismo ha previsto l’individuazione, con apposito decreto del Ministero delle
attività produttive (ora sviluppo economico) d’intesa con il Dipartimento della funzione
pubblica e il Ministero dell’economia e delle finanze, di specifici indicatori di equilibrio
economico-finanziario.
Per il triennio 2005-2007, il decreto 8 febbraio 2006 ha definito gli indicatori sopra
richiamati in rapporto al numero delle imprese attive iscritte o annotate nel registro delle
imprese, ai profili professionali del personale da assumere, all'essenzialità dei servizi da
garantire ed all'incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti; esso, inoltre, ha
considerato il rapporto tra i costi del personale e le entrate correnti ed il rapporto, espresso in
millesimi, tra le unità di personale in servizio presso la Camera di commercio ed il numero delle
imprese attive iscritte o annotate nel registro delle imprese di cui all'art. 8 della legge 29
dicembre 1993, n. 580. La somma dei due indici determina l'indice generale di equilibrio
economico-finanziario.

18

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Ai fini del calcolo, è stata presa in considerazione la media dei dati risultanti dai conti
consuntivi degli enti camerali per i trienni 2001/2003, 2002/2004 e 2003/2005.
Il citato decreto ha anche fissato in “41” l’indice medio nazionale, il parametro da
confrontare con l’indice di equilibrio raggiunto dalla singola Camera per valutare la possibilità
di assumere personale a tempo indeterminato. Solo le Camere con un indice di equilibrio
economico finanziario inferiore a “41” potevano procedere alle assunzioni.
I limiti alle assunzioni sono stati ribaditi dall’art. 3, commi 116 e 117, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, che ha altresì fissato in “45” l’indice medio nazionale per gli anni 2008
e 2009.
La finalità delle norme citate, come espressamente dichiarato nelle disposizioni stesse,
è diretta a garantire il concorso al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte
delle Camere di commercio mediante un’equilibrata riduzione delle spese per il personale. Tale
scopo avrebbe dovuto comportare interventi organizzativi diretti a garantire i servizi essenziali
senza incrementare la spesa di personale.
Le verifiche effettuate hanno consentito di accertare che, pur avendo generalmente
rispettato i limiti fissati per le assunzioni a tempo indeterminato (delle 6 Camere verificate solo
una aveva proceduto ad assumere oltre i limiti fissati), gli Enti hanno fatto fronte alle situazioni
di carenza di personale ricorrendo a formule di lavoro flessibile (somministrazione di lavoro o
collaborazioni coordinate e continuative).
Il ricorso a tali formule risulta presente in tutte le Camere verificate,
indipendentemente dalla percentuale di scopertura della pianta organica e della carenza di
personale, ed ha determinato, in media, nel triennio 2007/2009, una spesa pari a circa 366.000
euro.
Un’altra soluzione adottata per eludere i limiti fissati per le assunzioni è stata quella di
assegnare alle Aziende speciali, mai assoggettate a vincoli di riduzione di personale e/o di
consumi intermedi, lo svolgimento integrale di alcune funzioni (in particolar modo quella
concernente il sostegno all’internazionalizzazione).
La possibilità di delegare funzioni prettamente camerali alle aziende speciali,
espressamente prevista dalla recente riforma, dovrebbe indurre ad includere nel costo del
personale anche quello sostenuto per i propri dipendenti dalle aziende speciali, similmente a

19

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

quanto avviene per gli enti locali relativamente agli organismi controllati o dipendenti dagli
stessi.
I costi derivanti da contratti di lavoro flessibile, nonché quelli del personale delle
aziende speciali, non incidono sulla determinazione dell’indicatore di equilibrio economico
finanziario che risulta costituito, a norma dell’art. 5 del decreto del Ministro 8 febbraio 2006,
dall’indice di equilibrio economico-strutturale, definito come rapporto tra spese per il
personale a tempo indeterminato ed entrate correnti, e dall'indice di equilibrio dimensionale,
definito come rapporto, espresso in millesimi, tra personale a tempo indeterminato in servizio
e numero delle imprese attive iscritte nel registro delle imprese.
Alla luce di quanto emerso dalle verifiche, si ritiene, quindi, di segnalare la necessità di
valutare i citati costi ai fini della determinazione dell’indicatore di equilibrio economico
finanziario.

20

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

CAPITOLO 2 - L’esposizione dei dati
2.1 - Gli enti verificati
Come accennato in precedenza, per la rilevazione dei dati relativi all’evoluzione dei
fondi per il trattamento retributivo accessorio sono state utilizzate delle apposite schede
predisposte dai S.I.Fi.P. In particolare, l’attività d’indagine si è avvalsa di due diversi modelli:
schede analitiche, realizzate in collaborazione con l’Ispettorato generale per gli
ordinamenti del personale (IGOP)7, le quali elencano tutte le voci contrattuali (dal
1999, tanto per la dirigenza che per il comparto) costitutive del fondo e le relative
modalità di utilizzo;
schede sintetiche, che danno conto (anche in questo caso, sia per la dirigenza che
per il personale del comparto) dell’incremento dei fondi, dal 2004 al 2009, in valori
assoluti ed in percentuale. Un’apposita sezione, infine, illustra la variazione pro
capite del trattamento retributivo accessorio, ed è ottenuta suddividendo il fondo
per il numero dei dipendenti in servizio. Per la dirigenza, è stato evidenziato anche
il valore medio della retribuzione di posizione alla data della verifica.
La rilevazione strutturata nel 2010, mediante la compilazione degli appositi modelli
sopra indicati, ha avuto ad oggetto un totale di n. 49 enti, così suddiviso:
Tab. 1 – Enti sottoposti a verifica

Enti
CCIAA

Numero
6

Comuni

39

Province

4

Totale complessivo

49

Il numero degli Enti nei quali è risultata presente la dirigenza sono i seguenti:

7

L’IGOP ha, peraltro, supportato la redazione del presente report fornendo alcune elaborazioni realizzate sulla base dei dati dei

conti annuali.

21

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 2 – Enti con dirigenza

Enti

Numero

CCIAA

6

Comuni

10

Province
Totale complessivo

4
20

Il totale degli Enti con dirigenza, pertanto, rappresenta il 41% del totale delle
Amministrazioni esaminate.
In analitico, di conseguenza, risultano dotati di dirigenza:
il 100% delle Camere di commercio verificate;
il 25% circa dei Comuni verificati;
il 100% delle Province verificate.
Nei paragrafi seguenti, verranno aggregati in apposite tabelle i risultati delle rilevazioni
effettuate. A tal fine si segnala, per completezza espositiva, che:
in due Enti (un Comune ed una Provincia) non è stato possibile effettuare la
rilevazione analitica, ma solo quella sintetica (per la dirigenza ed il comparto);
in altri due enti (ugualmente, un Comune ed una Provincia) non è stato
costituito il fondo per la dirigenza, il che ha impedito la rilevazione (analitica)
dei relativi dati.
Di conseguenza, i dati riportati non fanno riferimento all’intero campione degli enti
verificati, ma “scontano” il suddetto deficit informativo, comunque non tale da inficiare la
significatività delle elaborazioni. Esse, infatti, appaiono coerenti con le tendenze rilevate nelle
verifiche dell’ultimo decennio.

22

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

2.2 - Il personale in servizio
Il numero delle unità di personale in servizio nel comparto (non dirigente), negli enti
verificati, ha avuto la seguente evoluzione:
Tab. 3 – Personale in servizio (comparto)

CCIAA
Unità medie
Comuni
Unità medie
Province
Unità medie
Totale
Unità medie

2004

2009

+/-%
2009/2004

74,50

72,17

-3,13%

154,98

142,13

-8,29%

502,67

505,00

0,46%

167,43

156,99

-6,24%

Ugualmente, il numero delle unità di personale in servizio con qualifica dirigenziale,
negli enti verificati, ha avuto la seguente evoluzione:
Tab. 4 – Personale in servizio (dirigenza)

CCIAA
Unità medie
Comuni
Unità medie
Province
Unità medie
Totale
Unità medie

2004

2009

+/-%
2009/2004

3,00

2,51

-16,33%

7,00

6,00

-14,29%

18,00

18,50

2,78%

6,88

6,24

-9,30%

Il rapporto fra personale dirigenziale e personale non dirigente in servizio è stato il
seguente:

23

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 5 - Rapporto Dirigenti/Comparto
Dirigenti (a)

Comparto
(b)

%a/b

2004

3,00

74,50

4,03%

2009

2,51

72,17

3,48%

2004

7,00

154,98

4,52%

2009

6,00

142,13

4,22%

2004

18,00

502,67

3,58%

2009

18,50

505,00

3,66%

Unità medie
CCIAA

Comune

Provincia

Il rapporto fra personale in servizio e personale incaricato di posizione organizzativa ex
artt. 8 e 9 del CCNL 31/03/1999 è risultato il seguente:
Tab. 6 – Rapporto Personale in servizio/Incaricati di P.O.
Enti
CCIAA
2004
2009
Comune
2004
2009
Provincia
2004
2009

24

Media di unita
(a)

Media di P.O.
(b)

% b/a

74,50
72,17

9,00
9,80

12,08%
13,58%

154,98
142,13

8,72
10,08

5,63%
7,09%

502,67
505,00

37,67
40,33

7,49%
7,99%

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

2.3 - La consistenza dei fondi e la spesa pro capite
L’andamento medio complessivo dei fondi, nel periodo preso in esame, è di seguito
riportato.
Tab. 7 – Consistenza media fondi (comparto)

2004

2009

CCIAA
Media fondo 430.042,57
572.334,04
Comuni
Media fondo 523.499,56
594.929,77
Province
Media fondo 1.560.473,67 2.084.900,04
Totale
Media fondo 580.170,23
691.248,35

+/-% 2009/2004
33,09%
13,64%
33,61%
19,15%

Dal punto di vista metodologico, si premette che, nell’analisi delle singole voci che
vanno a comporre il fondo per l’incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e
della produttività, il presente lavoro avrà come riferimento di base, in primo luogo, l’art. 15 del
CCNL 1/4/1999, norma sicuramente ben nota agli operatori.8

8

L’art. 15, comma 1, prevede che “Presso ciascun ente, a decorrere dal 1.1.1999, sono annualmente destinate alla attuazione della

nuova classificazione del personale, fatto salvo quanto previsto nel comma 5, secondo la disciplina del CCNL del 31.3.1999, nonché
a sostenere le iniziative rivolte a migliorare la produttività, l'efficienza e l'efficacia dei servizi, le seguenti risorse:
a) gli importi dei fondi di cui all'art. 31, comma 2, lettere b), c), d) ed e) del CCNL 6.7.1995, e successive modificazioni ed
integrazioni, previsti per l'anno 1998 e costituiti in base alla predetta disciplina contrattuale, comprensivi anche delle eventuali
economie previste dall'art. 1, comma 57 e seguenti della l. 662/96, nonché la quota parte delle risorse di cui alla le ttera a) dello
stesso art. 31, comma 2, già destinate al personale delle ex qualifiche VII ed VIII che risulti incaricato delle funzioni dell'area delle
posizioni organizzative calcolata in proporzione al numero dei dipendenti interessati;
b) le eventuali risorse aggiuntive destinate nell'anno 1998 al trattamento economico accessorio ai sensi dell'art. 32 del CCNL
del 6.7.1995 e dell'art. 3 del CCNL del 16.7.1996, nel rispetto delle effettive disponibilità di bilancio dei singoli enti;
c) gli eventuali risparmi di gestione destinati al trattamento accessorio nell'anno 1998 secondo la disciplina dell'art. 32 del
CCNL del 6.7.1995 e dell'art. 3 del CCNL. del 16.7.1996, qualora dal consuntivo dell'anno precedente a quello di utilizzazione non
risulti un incremento delle spese del personale dipendente, salvo quello derivante dalla applicazione del CCNL;
d) le somme derivanti dalla attuazione dell'art. 43 della legge 449/1997;
e) le economie conseguenti alla trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale ai sensi e nei limiti
dell'art. 1, comma 57 e seguenti della legge n. 662/1996 e successive integrazioni e modificazioni;
f) i risparmi derivanti dalla applicazione della disciplina dell'art. 2, comma 3, del Decreto legislativo 3 febbraio 199 3, n. 29;
g) l'insieme delle risorse già destinate, per l'anno 1998, al pagamento del livello economico differenziato al personale in
servizio, nella misura corrispondente alle percentuali previste dal CCNL del 16.7.1996;
h) dalle risorse destinate alla corresponsione della indennità di L. 1.500.000 di cui all'art. 37, comma 4, del CCNL del 6.7.1995;

25

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

L’art. 15, difatti, rimane essenziale nell’ambito del meccanismo volto alla
determinazione delle risorse decentrate. La normativa contrattuale in seguito emanata, infatti,
provvede soltanto ad integrare la materia, che, nella sostanza, rimane regolata dall’art. 15
stesso.
Inoltre, si farà riferimento costante anche all’art. 31 del CCNL 22/01/2004,9 che
enuncia i principi per la determinazione delle risorse finanziarie destinate all’incentivazione
delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività a valere per l’anno 2004.

i) da una quota degli eventuali minori oneri derivanti dalla riduzione stabile di posti di organico del personale della qualifica
dirigenziale, sino ad un importo massimo corrispondente allo 0,2% del monte salari annuo della stessa dirigenza, da destinare al
finanziamento del fondo di cui all'art. 17, comma 2, lett. c); la disciplina della presente lettera è applicabile alle Regioni; sono fatti
salvi gli accordi di miglior favore;
j) un importo dello 0,52 % del monte salari dell'anno 1997, esclusa la quota relativa alla dirigenza, corrispondente
all'incremento, in misura pari ai tassi programmati d'inflazione, del trattamento economico accessorio con decorrenza dal
31.12.1999 ed a valere per l'anno successivo;
k) le risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, da
utilizzarsi secondo la disciplina dell'art. 17;
l) le somme connesse al trattamento economico accessorio del personale trasferito agli enti del comparto a seguito
dell'attuazione dei processi di decentramento e delega di funzioni;
m) gli eventuali risparmi derivanti dalla applicazione della disciplina dello straordinario di cui all'art.14;
n) per le Camere di commercio, in condizioni di equilibrio finanziario, un importo non superiore a quello stabilito al
31.12.1997, ai sensi dell'art.31, comma 5, del CCNL del 6.7.1995”.
9

L’art. 31 del CCNL 22/01/2004 dispone che “Le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle

risorse umane e della produttività (di seguito citate come: risorse decentrate) vengono determinate annualmente dagli enti, c on
effetto dal 31.12.2003 ed a valere per l’anno 2004, secondo le modalità definite dal presente articolo.
Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell’anno 2003 secondo la previgente disciplina
contrattuale, e con le integrazioni previste dall’art. 32, commi 1 e 2, vengono definite in un unico importo che resta confermato,
con le stesse caratteristiche, anche per gli anni successivi. Le risorse del presente comma sono rappresentate da quelle derivanti
dalla applicazione delle seguenti disposizioni: art. 14, comma 4; art. 15, comma 1, lett. a, b, c, f, g, h, i, j, l, comma 5 per gli effetti
derivati dall’incremento delle dotazioni organiche, del CCNL dell’1.4.1999; art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 5.10.2001. L’importo è
suscettibile di incremento ad opera di specifiche disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro nonché per effetto di ulteriori
applicazioni della disciplina dell’art. 15, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999, limitatamente agli effetti derivanti dall’incremento delle
dotazioni organiche.
Le risorse di cui al comma 2 sono integrate annualmente con importi aventi caratteristiche di eventualità e di variabilità, derivanti
dalla applicazione delle seguenti discipline contrattuali vigenti e nel rispetto dei criteri e delle condizioni ivi prescritte: art. 15,
comma 1, lett. d, e, k, m, n, comma 2, comma 4, comma 5, per gli effetti non correlati all’aumento delle dotazioni organiche ivi
compresi quelli derivanti dall’ampliamento dei servizi e dalle nuove attività, del CCNL dell’1.4.1999; art. 4, commi 3 e 4, del CCNL
del 5.10.2001, art. 54 del CCNL del 14.9.2000 art. 32, comma 6, del presente CCNL.
Le risorse decentrate di cui al comma 3 ricomprendono anche le somme destinate alla incentivazione del personale delle case da
gioco secondo le previsioni della legislazione vigente e dei relativi decreti ministeriali attuativi.
Resta confermata la disciplina dell’art. 17, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999 sulla conservazione e riutilizzazione delle somme non
spese nell’esercizio di riferimento”.

26

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Questa norma, tuttavia, non innova in maniera sostanziale rispetto alla disciplina di cui all’art.
15 del CCNL del 1/04/ 1999, limitandosi ad incidere, più che altro, sulla qualificazione delle
risorse.
In particolare, l’art. 31 del CCNL 22/01/2004 distingue in modo formale tra:
risorse stabili (art. 31, comma 2): sono quelle aventi carattere di certezza, stabilità e
continuità determinate nell’anno 2003 secondo la previgente disciplina contrattuale,
le quali vengono definite in un unico importo che resta confermato, con le stesse
caratteristiche, anche per gli anni successivi. In definitiva, esse vanno a costituire la
parte storica, non modificabile, del fondo per lo sviluppo delle risorse umane e per la
produttività;
risorse variabili (art. 31, comma 3): sono quelle aventi carattere d’eventualità e
variabilità, derivanti dall’applicazione delle discipline contrattuali vigenti, che vanno
ad integrare annualmente le risorse di cui al comma 2. Riguardo a tali voci, dunque,
spetterà all’ente valutare, anno per anno, se sussistano ancora le condizioni che
hanno condotto al loro iniziale inserimento. In caso contrario, le relative voci
dovranno essere espunte ed il fondo dovrà essere rimodulato.
Si anticipa già da adesso che, dal lato dell’utilizzo delle risorse, la medesima situazione
si verifica per ciò che concerne l’art. 17 del CCNL 1/04/1999, che rimane la normativa di
riferimento per la destinazione delle risorse relative al trattamento accessorio del personale
del comparto.
La disciplina precedente e successiva al CCNL dell’1/4/1999 sarà richiamata, di volta in
volta, nel momento in cui ciò appaia indispensabile per una corretta ed efficace analisi delle
problematiche.
Tornando ai dati delle rilevazioni, l’andamento pro capite dei fondi del personale del
comparto (fondo/unità) è stato il seguente:

27

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 8 – Importo medio pro capite risorse decentrate (comparto)

2004
CCIAA
Media fondo pro capite
Comuni
Media fondo pro capite
Province
Media fondo pro capite
Totale
Media fondo pro capite

2009

+/-% 2009/2004

5.772,38 7.930,36

37,38%

3.377,85 4.185,81

23,92%

3.104,37 4.128,51

32,99%

3.465,15 4.403,14

27,07%

Per i dirigenti, invece, si sono registrati i seguenti valori:
Tab. 9 – Consistenza media fondi - Dirigenza

2004
CCIAA
Media fondo
Comuni
Media fondo
Province
Media fondo
Totale
Media fondo

2009

+/-% 2009/2004

209.654,58 287.185,35

36,98%

235.326,04 276.822,00

17,63%

798.435,50 902.121,50

12,99%

292.513,70 354.044,30

21,04%

Dal punto di vista normativo, va segnalato che la disciplina di riferimento per la
dirigenza è contenuta nel CCNL del 23/12/1999, e tutti i successivi interventi hanno dunque
assunto come parametro di riferimento le disposizioni dettate dagli artt. 26 (voci costitutive
del fondo), 27 (retribuzione di posizione), 28 e 29 (indennità di risultato), i quali rappresentano
la struttura di base sulla quale si sono innestate le norme relative al personale dirigente del
comparto di contrattazione Regioni ed Enti locali.
L’andamento pro capite dei fondi del personale dirigenziale (fondo/unità), invece, è
stato il seguente:

28

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 10 – Importo medio pro capite risorse decentrate (dirigenza)

2004
CCIAA
Media fondo pro capite
Comuni
Media fondo pro capite
Province
Media fondo pro capite
Totale
Media fondo pro capite

2009

+/-% 2009/2004

69.884,86 114.416,47

63,72%

33.618,01

46.137,00

37,24%

44.357,53

48.763,32

9,93%

42.516,53

56.737,87

33,45%

2.4 - La composizione dei fondi
Di seguito, verranno forniti i dati relativi alla composizione dei fondi.

Personale del comparto
I fondi del personale del comparto esaminati hanno presentato la seguente
ripartizione delle risorse fra stabili e variabili:
Tab. 11 – Suddivisione fondi tra risorse stabili e variabili

Media fondo totale (a) Media totale – parte variabile (b) % b/a
CCIAA
2004
2009
+/-% 2009/2004
Comune
2004
2009
+/-% 2009/2004
Provincia
2004
2009
+/-% 2009/2004
Totale
2004
2009
+/-% 2009/2004

430.042,57
572.334,04
33,09%

148.236,40
213.355,33
47,94%

34,47%
37,30%

523.499,56
594.929,77
13,64%

121.540,50
148.777,34
22,41%

23,22%
25,01%

1.560.473,67
2.084.900,04
33,61%

254.626,67
198.346,33
-22,10%

16,32%
9,51%

580.170,23
691.248,35
19,15%

133.772,36
160.692,34
20,12%

23,06%
23,25%

29

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

L’utilizzo dell’art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999, ai fini dell’integrazione dei fondi,
ha avuto l’andamento rilevato nelle successive tabelle.10
Tale voce incrementale, come si vedrà meglio in seguito, ha presentato,
tradizionalmente, il trend più anomalo, oltre a modalità d’utilizzo quasi mai conformi alla
disciplina contrattuale di livello nazionale.
Il numero degli enti che hanno fatto ricorso a questa forma d’integrazione del fondo è
di seguito indicato:
Tab. 12 – Enti che hanno utilizzato l’art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999

Enti
CCIAA
2004
2009
Comuni
2004
2009
Provincia
2004
2009

Totale enti del
campione (a)

Conteggio di art.
15 c. 5 ccnl 1999
dotazione
organica (b)

Conteggio di art.
15 c. 5 ccnl 1999
riorganizzazione
(c)

% b/a

% c/a

6
6

3
3

5
5

50%
50%

83%
83%

36
36

11
13

15
19

31%
36%

42%
53%

3
3

2
3

3
1

67%
100%

100%
33%

Sotto il profilo quantitativo, le integrazioni ex art. 15, comma 5, hanno avuto l’incidenza
di cui alla tabella seguente:

10

Come vedremo dettagliatamente più avanti, l’art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999 consente di integrare le risorse destinate al

finanziamento delle contrattazioni decentrate, sia in modo “stabile”, a seguito di un aumento della dotazione organica, sia i n
modo “variabile”, a seguito dell’ attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di
quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la
razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili.

30

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 13 – Utilizzo art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999 (valori assoluti)

CCIAA
2004
2009
Comuni
2004
2009
Province
2004
2009
Totale
2004
2009

Media di fondo
(a)

Media di art. 15 c. 5
CCNL 1999
dotazione organica
(b)

Media di art. 15 c. 5
CCNL 1999
riorganizzazione
(c)

% b/a

% c/a

430.042,57

52.071,55

70.827,42

12,11%

16,47%

572.334,04

53.732,49

144.422,87

9,39%

25,23%

523.499,56
594.929,77

29.709,84
30.921,02

37.118,94
76.048,05

5,68%
5,20%

7,09%
12,78%

1.560.473,67
2.084.900,04

334.993,00
319.320,67

107.538,00
70.000,00

21,47%
15,32%

6,89%
3,36%

580.170,23
691.248,35

72.063,06
80.059,62

53.631,97
89.481,09

12,42%
11,58%

9,24%
12,94%

Personale dirigenziale
La principale voce d’incremento discrezionale del fondo della dirigenza è l’art. 26,
comma 3, del CCNL 23/12/1999.11 Di seguito, si forniranno i dati concernenti l’utilizzo di questa
norma contrattuale, per molti versi analoga al già citato art. 15, comma 5, del CCNL 1/04/1999,
relativo al comparto:

11

Come si vedrà dettagliatamente più avanti, l’art. 26, comma 3, del CCNL 23/12/1999 consente di integrare le risorse destinate al

finanziamento della contrattazione decentrata della dirigenza a seguito di un aumento della dotazione organica o di un’effettiva
realizzazione di processi di riorganizzazione finalizzati all’accrescimento quali-quantitativo dei servizi esistenti, con correlato
ampliamento delle competenze con incremento del grado di responsabilità e di capacità gestionale della dirigenza.

31

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 14 – Utilizzo art. 26, comma 3, del CCNL 23/12/1999 (valori assoluti)

CCIAA
2004
2009
Comuni
2004
2009
Province
2004
2009
Totale
2004
2009

% b/a

Enti che
hanno fatto
ricorso
all'art. 26 c. 3
(c)

Totale enti
del
campione
(d)

% c/d

105.891,60
131.041,00

50,51%
45,63%

5
5

6
6

83%
83%

235.326,04
276.822,00

92.494,93
103.638,50

39,31%
37,44%

8
8

9
9

89%
89%

798.435,50
902.121,50

206.880,00
468.254,50

25,91%
51,91%

2
2

2
2

100%
100%

292.513,70

112.211,83

38,36%

15

17

88

354.044,30

161.388,13

45,58%

15

17

88

Media di
fondo
(a)

Media di art. 26 c. 3
(b)

209.654,58
287.185,35

2.5 - L’utilizzo dei fondi
Personale del comparto
La norma che disciplina le modalità di ripartizione del fondo per il trattamento
accessorio del personale del comparto è l’art. 17 del CCNL dell’1/04/1999.
In particolare, il comma 2 prevede che le relative somme possano essere utilizzate per
una serie di finalità:
a) erogare compensi diretti ad incentivare la produttività ed il miglioramento dei servizi;
b) costituire il fondo per corrispondere gli incrementi retributivi collegati alla
progressione economica nella categoria (c.d. progressione economica orizzontale);
c) costituire il fondo per corrispondere la retribuzione di posizione e di risultato ai
titolari di P.O.;
d) pagare le indennità di turno, rischio, reperibilità, maneggio valori, orario notturno,
festivo e notturno-festivo;
e) compensare l’esercizio di attività svolte in condizioni particolarmente disagiate
(indennità di disagio);
f) compensare l’esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità;

32

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

g) incentivare specifiche attività e prestazioni correlate all’utilizzazione delle risorse
indicate nell'art. 15, comma 1, lettera k);
h) incentivare, limitatamente alle Camere di commercio, il personale coinvolto nella
realizzazione di specifici progetti finalizzati coerenti con il programma pluriennale di
attività, utilizzando le risorse di cui all’art. 15, comma 1, lett. n), destinate in via
esclusiva a tali finalità.
Inoltre, risulta sempre a carico del fondo l’indennità di comparto ex art. 33, comma 4,
del CCNL 22/01/2004.
Di seguito, si fornirà un quadro di riepilogo delle più significative modalità di utilizzo
dei fondi nell’ambito del campione di enti verificato. In un’apposita tabella riepilogativa,
invece, verranno esposti i dati complessivi disaggregati per tipologia di ente.
Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 17, comma 2, lett. a) (produttività), hanno
avuto la seguente evoluzione:
Tab. 15 – Risorse impiegate per produttività

Art. 17, comma 2, lett. a)
2004

Media
110.306,33

2009

104.985,43

Differenza

-5.320,90

Differenza %

-4,82%

% su Fondo 2004

19,01%

% su Fondo 2009

15,19%

Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 17, comma 2, lett. b) (progressioni
economiche orizzontali), hanno avuto l’andamento sotto esposto:
Tab. 16 – Risorse impiegate per progressioni economiche orizzontali

Art. 17, comma 2, lett. b)
2004

Media
153.780,31

2009

193.167,16

Differenza

39.386,85

Differenza %

25,61 %

% su Fondo 2004

26,51 %

% su Risorse stabili 2004

34,45%

% su Fondo 2009

27,94%

% su Risorse stabili 2009

36,41%

33

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 17, comma 2, lett. c) (posizioni
organizzative), hanno presentato la tendenza di cui alla tabella seguente:
Tab. 17 – Risorse impiegate per finanziamento trattamento accessorio posizioni organizzative

Art. 17, comma 2, lett. c)
2004

Media
96.162,47

2009

109.850,28

Differenza

13.687,81

Differenza %

14,23%

% su Fondo 2004

16,57%

% su Risorse stabili 2004

21,54%

% su Fondo 2009

15,89%

% su Risorse stabili 2009

20,70%

Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 17, comma 2, lett. d) (turno, rischio,
reperibilità, maneggio valori, orario notturno, festivo e notturno-festivo), hanno avuto la
seguente evoluzione:
Tab. 18 – Risorse impiegate per compensi indennitari (lettera d)
dell’art. 17, comma 2, del CCNL 1/04/1999)

Art. 17, comma 2, lett. d)
2004

Media
88.445,42

2009

88.858,40

Differenza

412,98

Differenza %

0,47%

% su Fondo 2004

15,24%

% su Fondo 2009

12,85%

Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 17, comma 2, lett. e) (condizioni
particolarmente disagiate), hanno avuto il seguente andamento:

34

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 19 – Risorse impiegate per indennità di disagio

Art. 17, comma 2, lett. e)
2004

Media
21.359,24

2009

12.063,37

Differenza

-9.295,87

Differenza %

-43,52%

% su Fondo 2004

3,68%

% su Fondo 2009

1,75%

Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 17, comma 2, lett. f) (specifiche
responsabilità), hanno evidenziato lo sviluppo di seguito riportato:
Tab. 20 – Risorse impiegate per specifiche responsabilità

Art. 17, comma 2, lett. f)
2004

Media
72.698,12

2009

63.168,67

Differenza

-9.529,45

Differenza %

-13,11%

% su Fondo 2004

12,53%

% su Fondo 2009

9,14%

Le risorse impegnate per le finalità dell’art. 33, comma 4, del CCNL 22/01/2004
(indennità di comparto), hanno avuto l’andamento che segue:
Tab. 21 – Risorse impiegate per indennità di comparto

Art. 33, comma 4, CCNL
22/01/2004
2004

43.030,39

2009

23.705,69

Differenza

-19.324,70

Differenza %

Media

-44,91%

% su Fondo 2004

7,42%

% su Risorse stabili 2004

9,64%

% su Fondo 2009
% su Risorse stabili 2009

3,43%
4,47%

Infine, i dati complessivi relativi all’utilizzo del fondo sono stati aggregati nella
seguente tabella riepilogativa:

35

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

3
4

Personale dirigenziale
Gli art. 27 e 28 del CCNL 23/12/1999 prevedono che le risorse destinate al trattamento
accessorio del personale dirigenziale ex art. 26 del medesimo contratto siano destinate al
finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato della compagine dirigenziale.
Nella tabella successiva si riportano i dati relativi all’utilizzo dei fondi per la dirigenza
nell’ambito degli enti verificati:

36

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 23 – Tabella riepilogativa utilizzo fondo personale di qualifica dirigenziale

CCIAA
2004
2009
+/- % 2009/2004
Comuni
2004
2009
+/- % 2009/2004
Province
2004
2009
+/- % 2009/2004

Media di
posizione
disponibile
(a)

Media di
posizione
impegnato
(b)

148.336,67
178.150,33
20,10%

143.662,50
166.137,33
15,64%

96,85%
93,26%

64.096,67
72.706,67
13,43%

57.559,17
67.276,00
16,88%

89,80%
92,53%

209.212,59
206.449,87
-1,32%

201.594,34
205.787,10
2,08%

96,36%
99,68%

47.900,68
65.000,46
35,70%

47.354,01
58.837,85
24,25%

98,86%
90,52%

647.271,50
678.818,50
4,87%

582.661,00
644.670,50
10,60%

90,02%
94,97%

156.998,00
191.449,00
21,94%

120.334,26
191.449,00
59,10%

76,65%
100,00%

% b/a

Media di
Media di risultato
risultato
impegnato
disponibile
(d)
(c)

% d/c

Rapportando le risorse disponibili con il numero dei dipendenti, l’importo medio del
valore della retribuzione di posizione del singolo dirigente è stato il seguente:
Tab. 24 – Importo medio pro capite retribuzione di posizione

2004
CCIAA
Media retr. pos.
Comuni
Media retr. pos.
Province
Media retr. pos.
Totale
Media retr. pos.

2009

+/-% 2009/2004

49.445,56 70.976,23

43,54%

29.887,51 34.408,31

15,13%

35.959,53 36.692,89

2,04%

34.776,64 40.390,16

16,14%

Rapportando le risorse disponibili con il numero dei dipendenti, l’importo medio della
retribuzione di risultato è stato quello di cui alla tabella sotto riportata:

37

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 25 – Importo medio pro capite retribuzione di risultato

2004

2009

CCIAA
Media retr. ris. 21.365,56 28.966,80
Comuni
Media retr. ris. 6.842,95 10.833,41
Province
Media retr. ris. 8.722,11 10.348,59
Totale
Media retr. ris. 9.658,70 13.236,63

+/-% 2009/2004
35,58%
58,31%
18,65%
37,04%

2.6 - Commento
I dati sulla consistenza del personale in servizio (v. tabelle nn. 3 e 4) indicano che, nel
periodo preso in esame, si è verificata, nel complesso degli Enti esaminati, una riduzione media
della dotazione organica di fatto, pari a circa il 6% per il personale del comparto e a circa il 9%
per la dirigenza (il fenomeno, peraltro, non ha interessato le Province, che hanno visto un
aumento del personale, verosimilmente a seguito dei fenomeni di trasferimento o delega di
funzioni).
Il rapporto fra personale dirigente e non dirigente è rimasto sostanzialmente stabile in
tutte e tre le tipologie di Amministrazioni verificate (v. tabella n. 5).
Molto limitato, inoltre, è stato l’aumento del rapporto fra personale incaricato di
posizione organizzativa e totale dei dipendenti del comparto (v. tabella n. 6).
Per quanto concerne la consistenza media dei fondi per il finanziamento della
contrattazione decentrata del comparto, si segnala che questi risultano in sensibile aumento in
tutte le tipologie di Amministrazioni verificate. A fronte di una diminuzione complessiva media
del personale in servizio del 6% circa, le risorse destinate al fondo sono aumentate, nel periodo
2004/2009, del 19% circa (v. tabella n. 7). Più contenuta risulta la dinamica nei Comuni; più
marcata, invece, è quella delle Province e delle Camere di commercio verificate, dove gli
aumenti sono superiori al 30%.
Dal punto di vista pro capite, i fondi sono complessivamente aumentati di circa il 27%;
anche in questo caso, la dinamica nei Comuni è risultata più contenuta rispetto a quella di
Province e Camere di commercio, laddove, nuovamente, si registrano aumenti superiori al
30%, con una punta del 37% circa nelle Camere di commercio (v. tabella n. 8).

38

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Si fa presente che, nel periodo preso in esame, gli aumenti della retribuzione
complessiva previsti a livello nazionale dai contratti collettivi ammontano, per il comparto, al
16% circa,12 peraltro concentrati, in massima parte, sullo stipendio tabellare.
Una tendenza simile si riscontra anche per il personale dirigenziale (v. tabella n. 9), in
relazione al quale il totale medio dei fondi risulta in aumento del 21% circa. In questo caso, il
maggior aumento si rileva nella Camere di commercio (+37% circa); più contenuti, invece,
risultano gli incrementi relativi a Province e Comuni (rispettivamente +13% e +18% circa). Il
tutto a fronte di una diminuzione del personale in servizio di circa il 9%. Dal punto di vista pro
capite (v. tabella n. 10), l’incremento medio complessivo è pari al 33% circa, con una dinamica
molto marcata negli Enti camerali e nei Comuni (rispettivamente +64% e +37% circa) e più
contenuta nelle Province (+10%).
Analogamente a quanto avvenuto per il personale del comparto, va evidenziato che,
nello stesso periodo, la contrattazione collettiva nazionale ha previsto aumenti della
retribuzione complessiva nella misura del 14% circa,13 pressoché equamente ripartiti tra
tabellare ed accessorio.
In conclusione, dalle rilevazioni è emerso che i dipendenti degli enti locali hanno
beneficiato di una dinamica del trattamento accessorio (soprattutto se misurata in valori pro
capite) piuttosto sostenuta, comunque superiore a quella stimata dai contratti nazionali per la
retribuzione complessiva.
Il fenomeno ha interessato in maniera differenziata le diverse categorie di Enti,
presentando connotati particolarmente marcati nell’ambito delle Camere di commercio.
E’ emerso, inoltre, come dei relativi incrementi stipendiali abbiano beneficiato sia il
comparto, che l’Area della dirigenza. Tali incrementi, come detto, si presentano maggiormente
evidenti se misurati in termini di aumento pro capite. Tale fenomeno, peraltro, è ascrivibile

12

Precisamente, € 16,05%, così ripartiti: 5,89% per il biennio economico 2004-2005, 5,81% per il 2006-2007 e 4,35% per il 2008-

2009. Tali incrementi percentuali, desunti dalle relazioni illustrative ai tre CC.CC.NN.LL. del periodo, sono comprensivi degli importi
(stimati) che gli Enti, nella ricorrenza di determinati indici di virtuosità, avrebbero potuto rendere disponibili nei fondi in sede di
contrattazione decentrata (complessivamente: 2,94%).
13

Precisamente, 13,99%, secondo la seguente ripartizione: 5,04% per il biennio economico 2004-2005; 5,75% (di cui 0,90%

finanziabile in sede di contrattazione decentrata) per il 2006-2007 e 3,2% per il 2008-2009.

39

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

anche alla riduzione delle unità di personale, nel senso che, a parità di risorse,14 si è ridotto il
numero dei potenziali beneficiari.
Peraltro, la trattazione non risulterebbe completa senza una doverosa precisazione.
In sede di verifica, come detto, l’attenzione si è concentrata, da un punto di vista
temporale, sul periodo 2004/2009.
Tuttavia, i segnalati fenomeni di incremento dei fondi appaiono più significativi se
parametrati al periodo 1999/2009. Infatti, le dinamiche finanziarie dei contratti decentrati
sono state sensibilmente più elevate nel periodo 1999/2004, che non nel periodo successivo
(dal 2004 in poi), oggetto della rilevazione sistematica. Dopo il 2004, difatti, grazie alla
sistemazione complessiva e tassativa delle componenti del fondo effettuata dall’art. 31 del
CCNL 22/01/2004 ed alla fisiologica riduzione delle risorse finanziarie disponibili, è stato più
difficile per gli Enti integrare in modo anomalo o sproporzionato i propri fondi. Questo ha
portato ad un contenimento degli aumenti, seppur in un contesto di progressiva crescita dei
costi.
Tutto ciò per dire che i dati del periodo oggetto di verifica, pur rilevanti, non colgono
appieno le dimensioni del fenomeno, e diventano maggiormente significativi solo se inseriti
nell’ambito della complessiva evoluzione delle dinamiche della contrattazione decentrata a far
data dall’emanazione dei due fondamentali contratti nazionali del 1999. 15
Tornando all’esame delle risultanze aggregate delle verifiche compiute nel 2010, le
rilevazioni hanno evidenziato che la parte variabile ha rappresentato, complessivamente, circa
il 23% dei fondi e non ha subito sostanziali variazioni fra il 2004 ed il 2009. Differenziazioni
nell’incidenza delle risorse variabili, tuttavia, vi sono state all’interno delle diverse categorie di
Enti (v. tabella n. 11).
Nell’ambito delle risorse variabili, com’è noto, una componente significativa è
rappresentata dalle risorse inserite sulla base dell’art. 15, comma 5, del CCNL 1.4.1999, al
quale si è fatto cenno in precedenza. Per quanto concerne il ricorso alle integrazioni sulla base

14

Prima dell’emanazione dell’art. 9, comma 2-bis, del D.L. 31 maggio 2010, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, infatti,

non esisteva alcuna norma la quale imponesse una riduzione delle risorse decentrate come conseguenza di una stabile riduzione di
personale.
15

Il “Rapporto semestrale ARAN sulle retribuzioni dei pubblici dipendenti” del dicembre 2010 (pag. 11) conferma come il

contributo della componente “accessorio” (insieme alla “carriera”) alla crescita della retribuzione pro capite di fatto sia stato ben
più rilevante nel periodo 2000/2003 che non in quello successivo (2004/2009), in termine assoluti ed ancor più in termini relativi.

40

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

di tale norma, sia con riferimento alla “parte stabile”, sia di “parte variabile” (v. tabelle nn. 12 e
13), l’incidenza complessiva è rimasta, nel complesso, sostanzialmente invariata per la prima
fattispecie (circa il 12% sia nel 2004 che nel 2009), mentre ha avuto un leggero aumento per
quanto concerne la seconda fattispecie (dal 9% del 2004 al 13% del 2009). Anche in questo
caso, tuttavia, vi sono notevoli differenze all’interno degli Enti verificati.
Molto più consistente e ricorrente è risultato, per quanto riguarda la dirigenza, il
ricorso all’integrazione delle risorse ex art. 26, comma 3, del CCNL 23/12/1999. Nel 2009,
queste risorse hanno rappresentato circa il 46% della consistenza media complessiva dei fondi,
rispetto al 38% circa del 2004. Anche in questo caso, tuttavia, vi sono notevoli differenze
all’interno delle Amministrazioni esaminate (v. tabella n. 14).
Per quanto concerne la destinazione delle risorse del comparto, vanno richiamati i
seguenti aspetti.
Le somme impegnate per il finanziamento della produttività (art. 17, comma 2, lett. a),
del CCNL 1/04/1999) assorbono, nel complesso, il 15% del totale del fondo, in diminuzione di
circa il 4% rispetto al 2004 (v. tabella n. 15). Come si può notare dalla tabella riepilogativa, il
calo medio è dovuto ad un sensibile decremento, sia in termini assoluti, sia in termini
percentuali, delle risorse destinate alla produttività di Province e Comuni, a fronte di un
aumento, sempre in termini assoluti e percentuali, da parte delle Camere di commercio.
Le progressioni economiche orizzontali (art. 17, comma 2, lett. b) hanno inciso sul
totale del fondo 2009 nella misura del 28% circa, rispetto al 27% circa del 2004 (v. tabella n.
16). Pressoché analogo andamento ha avuto l’incidenza di questo istituto sulle risorse stabili
del fondo (dal 34% circa del 2004 al 36% circa del 2009). In termini percentuali, le risorse
destinate alle PEO sono aumentate, nel periodo 2004/2009, del 26% circa. In questo caso, la
dinamica degli incrementi è stata molto marcata nelle Province e nelle Camere di commercio
più contenuta nei Comuni (v. tabella riepilogativa).
Le posizioni organizzative (art. 17, comma 2, lett. c) hanno inciso sul totale del fondo
2009 nella misura del 16% circa, senza variazioni sostanziali rispetto al 2004 (v. tabella n. 17).
Pressoché analogo andamento ha avuto l’incidenza di questo istituto sulle risorse stabili del
fondo (22% circa nel 2004 e 21% circa nel 2009). In termini percentuali, le risorse impegnate
per il pagamento delle P.O. sono aumentate, nel periodo 2004/2009, del 14% circa, con una
dinamica molto marcata nelle Camere di commercio e più contenuta negli altri Enti (v. tabella
riepilogativa).

41

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Le risorse impegnate per turno, rischio, reperibilità, maneggio valori, orario notturno,
festivo e notturno-festivo (art. 17, comma 2, lett. d) sono rimaste sostanzialmente stabili in
termini assoluti; la loro incidenza sul totale del fondo è passata dal 15% circa del 2004 al 13%
circa del 2009 (v. tabella n. 18).
L’indennità di disagio (art. 17, comma 2, lett. e) ha inciso, nel 2009, per il 4% circa del
fondo, rispetto al 2% circa del 2004 (v. tabella n. 19).
Le risorse impegnate per il finanziamento dell’indennità per specifiche responsabilità
(art. 17, comma 2, lett. f) sono diminuite, dal 2004 al 2009, di circa il 13%. La loro incidenza sul
fondo è passata dal 13% circa del 2004 al 9% circa del 2009 (v. tabella n. 20). In questo caso, la
diminuzione si è verificata nelle Province e nella Camere di commercio; nell’ambito dei
Comuni, invece, si è verificato un leggero aumento (v. tabella riepilogativa).
Per chiudere, si segnala che l’indennità di comparto (art. 33, comma 4, del CCNL
22/01/2004) ha inciso in modo decrescente sia sul totale dei fondi (dal 7% circa del 2004 al 3%
circa del 2009), sia sulle risorse stabili (dal 10% circa del 2004 al 4% circa del 2009: v. tabella n.
21).
Dai dati sin qui esposti, emerge una criticità più volte segnalata nel corso delle
verifiche ispettive, che può riassumersi nella tendenza degli enti a privilegiare impieghi a
carattere fisso, come le progressioni economiche orizzontali ed i compensi a carattere
indennitario, rispetto a quelli maggiormente ispirati a logiche meritocratiche ed a parametri di
selettività (produttività). Rinviando, per una più approfondita disamina della problematica, alla
parte del report in cui si tratterà delle modalità di utilizzo dei fondi, in questa sede è opportuno
rimarcare come la prassi di dirottare risorse verso il finanziamento di impieghi di carattere
stabile testimonia lo scarso favore che l’istituto della produttività ha trovato, nel corso degli
ultimi anni, sia da parte datoriale, sia da parte sindacale.16
Tale tendenza, tra l’altro, non appare in sintonia con le disposizioni del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, il quale, di converso, privilegia meccanismi incentivanti più
strettamente collegati alla qualità della performance individuale.
Per quanto concerne il personale dirigenziale, invece, si può notare (v. tabelle nn. 23 e
24), come le retribuzioni di posizione medie, nel periodo 2004/2009, siano aumentate del 16%,

16

Così l’ARAN nel Rapporto semestrale del dicembre 2010, prima citato. In particolare, il documento evidenzia il contributo

sostanzialmente nullo della componente “produttività” alla crescita della retribuzione pro capite di fatto.

42

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

con un picco di oltre il 43% nelle Camere di commercio. Nei Comuni e nelle Province verificate,
invece, l’incremento è stato rispettivamente del 15% circa e del 2% circa.
In termini assoluti, nelle Camere di commercio la retribuzione di posizione media è
passata da € 49.000 circa nel 2004 ad € 71.000 circa nel 2009; nei Comuni da € 30.000 circa ad
€ 34.000 circa; nella Province è passata da poco meno di € 36.000 a poco meno di € 37.000.
Il valore medio complessivo delle retribuzioni di posizione, nel complesso degli Enti
verificati, nel 2009 si è attestato ad € 40.390 rispetto agli € 34.777 del 2004.
La retribuzione di risultato (v. tabelle nn. 23 e 25) è aumentata, complessivamente, del
37% circa dal 2004 al 2009, passando da € 9.659 ad € 13.237.
Nel prosieguo della trattazione, verrà approfondita la dinamica del trattamento
retributivo accessorio del personale con qualifica dirigenziale.
Dalle verifiche ispettive, infatti, è emerso un sensibile incremento delle due
componenti retributive (posizione e risultato), realizzato attraverso un utilizzo non sempre
appropriato di norme contrattuali come il già citato art. 26, comma 3, del CCNL 23/12/1999.
La prassi adottata ha condotto, nella maggioranza degli enti, a retribuzioni di posizione
mediamente molto elevate, spesso prossime (in alcuni casi, superiori) ai valori massimi stabiliti
dai CC.CC.NN.LL.
Quanto detto emerge con evidenza dalla tabella seguente, nella quale sono messe a
confronto, alla data del 2009, i dati dello Stato con quelli emersi dalle verifiche compiute
presso gli Enti locali e le Camere di commercio17:

17

La tabella è stata costruita sulla base delle risultanze dei conti annuali. I dati, forniti dall’Ispettorato generale per gli ordinamenti

del personale (IGOP) della Ragioneria generale dello Stato, si riferiscono al personale in servizio a tempo indeterminato.
Si precisa che, per lo Stato, sono stati considerati esclusivamente i dirigenti di seconda fascia. Se si includono nella rile vazione
anche quelli di prima fascia, il valore della retribuzione di posizione media sale ad € 31.862,66 (fonte: ARAN).
Tale approccio, peraltro, non appare totalmente condivisibile, in considerazione del fatto che, da un lato, la disciplina con trattuale
delle Autonomie locali non prevede la figura del dirigente di prima fascia; dall’altro, appaiono estremamente limitati i casi di figure
dirigenziali paragonabili, di fatto e come trattamento economico, ai dirigenti di prima fascia dei Ministeri (dirigenti di st rutture
complesse, perlopiù presenti nelle Regioni e nei Comuni di maggiori dimensioni, a beneficio dei quali è possibile riconoscere una
retribuzione di posizione superiore al limite massimo previsto dalla normativa contrattuale).

43

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

Tab. 26 – Raffronto retribuzione di posizione Stato/Regioni ed enti locali
A) Stato
Posizione
2009
€ 25.760

B) Comuni
Pos.
Diff. %
2009
B/A
€ 31.764

+23%

C) Province
Pos.
Diff. %
2009
C/A
€ 34.902

+35%

D) Regioni
Pos.
Diff. %
2009
D/A
€ 37.140

+44%

E) CCIAA
Pos.
Diff. %
2009
E/A
€ 45.911

+78%

Come si può agevolmente apprezzare, la retribuzione di posizione dei dirigenti del
comparto Ministeri, che storicamente rappresenta il punto di riferimento in materia di
contrattazione nel pubblico impiego, si colloca su valori sensibilmente inferiori
(percentualmente ed in valore assoluto) rispetto ai “pari grado” delle amministrazioni locali. Il
fenomeno, meno pronunciato nei Comuni, diventa più rilevante negli Enti di maggiori
dimensioni (Province e Regioni), per assumere, infine, connotati macroscopici nelle Camere di
commercio.
Sulle cause di tale anomala dinamica retributiva, come detto, si tornerà
successivamente, nel capitolo dedicato al personale con qualifica dirigenziale. Il prosieguo
della trattazione, infatti, è specificamente destinato all’illustrazione delle criticità rinvenute
nella costituzione e nella ripartizione dei fondi per l’erogazione del trattamento retributivo
accessorio.
Si prenderanno le mosse dal personale del comparto (non dirigente).

44

LE RISULTANZE DELLE INDAGINI SVOLTE DAI SIFIP IN MATERIA DI SPESE DI PERSONALE DEL COMPARTO REGIONI ED ENTI LOCALI

CAPITOLO 3 - Le criticità riscontrate

3.1 - Il trattamento accessorio del personale del comparto
3.1.1 - La costituzione dei fondi
In precedenza, nel commentare i risultati delle rilevazioni, si è segnalato come, nel
periodo oggetto d’indagine (2004/2009), l’andamento complessivo dei fondi abbia avuto una
dinamica molto elevata e generalmente maggiore rispetto agli aumenti riconosciuti, nello
stesso periodo, a livello di contrattazione nazionale.
In questa sede, va precisato che l’attività sistematica di rilevazione effettuata, a causa
della qualità del campione esaminato, costituito per la maggior parte da Comuni di mediopiccole dimensioni, tende a sottostimare il fenomeno dell’incremento complessivo dei fondi,
che si è realizzato ad una velocità maggiore rispetto a quella prevista dai CC.CC.NN.LL. La
precedente attività ispettiva, compresa quella svolta su delega della Corte dei conti (che, per
evidenti motivi di specificità, non può rientrare nell’ambito dei dati del campione), ha
evidenziato come, almeno per i Comuni e le Province, gli incrementi riconosciuti in sede
decentrata, soprattutto grazie all’inserimento dei fondi di risorse variabili ex art. 15, comma 5,
del CCNL 1/04/1999, risultino ben superiori rispetto all’andamento previsto dai contratti
nazionali.
Questo dato, come già detto, diventa ancora più evidente se si allunga il periodo di
riferimento e si parte dalla consistenza del primo fondo costituito dopo l’entrata in vigore del
CCNL 31/03/1999 e del CCNL 1/04/1999. Dal 2004, infatti, si è registrato, in termini relativi, un
rallentamento della dinamica retributiva. Si è segnalato, in precedenza, come esso sia da
ascrivere, da un lato, all’intervento di razionalizzazione complessiva della materia contenuta
nel CCNL del 22/01/2004 (art. 31) e, dall’altro, alla progressiva riduzione delle risorse
finanziarie disponibili.
Da ultimo, il Legislatore è intervenuto in maniera ancor più incisiva.
L’art. 9, comma 2-bis, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, infatti, ha previsto che “A decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31

45


Documenti correlati


Documento PDF ispezioni rgs 2011
Documento PDF classifiche costolina 2011 generale vertical trophy 2011
Documento PDF anesthetic pharmacology
Documento PDF cv newenergy a4 nov2012 1
Documento PDF stadio goal 29 07 2011
Documento PDF relazione disciplina 2011 pres dic 2012


Parole chiave correlate