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sentenza .pdf



Nome del file originale: sentenza.pdf
Titolo: http://www.giustizia-amministrativa.it/DocumentiGA/Catania/Sezi
Autore: saverio.panzica

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N. 00289/2013 REG.RIC.

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N. 01926/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00289/2013 REG.RIC.

R E P U B B L I C A

I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 289 del 2013, proposto da:
Paola Arcidiacono, Angela Galia, rappresentate e difese dall'avv.
Giuseppe Fianchino, presso il cui studio sono elettivamente
domiciliati in Catania, Corso delle Province, 203;
contro
Assessorato Regionale del Turismo, dello Sport e dello Spettacolo,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in
Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Dipartimento Reg. Turismo, Sport e Spettacolo - Servizio 9
Professioni Turistiche e Agenzie di Viaggio, non costituito in
giudizio;
per l'annullamento
della nota prot. n.29567/S9 Tur e della nota prot. n. 29569/S9 Tur
dell’Assessorato Regionale del Turismo Sport e Spettacolo –

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Servizio 9 Professioni Turistiche e Agenzie di Viaggio, ricevute a
mezzo plico raccomandato in data successiva al 15-11-2012, di
pari oggetto ed identico contenuto;
e per la disapplicazione
delle norme della L.R. n. 8/04 in quanto contrarie al vigente diritto
dell’Unione europea dotato di efficacia diretta nell’ordinamento
italiano

e

alle

pertinenti

disposizioni

del

Trattato

sul

funzionamento dell’Unione Europea.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale
del Turismo, dello Sport e dello Spettacolo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2014 il dott.
Pancrazio Maria Savasta e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le ricorrenti sono abilitate alla professione di Accompagnatore
Turistico ai sensi della precedente disciplina contenuta nel R.D.L.
18-1-1937 n 448.
Tale disciplina richiedeva, ai fini del superamento del relativo
esame di abilitazione, la conoscenza di un elenco di materie che
riguardavano la Regione Sicilia nel suo complesso.
Nel dettaglio, oltre alla padronanza di una o più lingue straniere, il
candidato doveva dimostrare una preparazione sull’“ambiente
fisico e le attrattive principali della Sicilia; cenni sulle strutture

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turistico ricettive della Sicilia; cenni storici, politico economici
sulla Sicilia dalla preistoria all’età contemporanea”. A tali nozioni
si aggiungeva la conoscenza delle “principali località della Sicilia
che abbiano rilevanza da punto di vista archeologico, artistico,
paesaggistico e naturalistico, sulle stazioni climatiche e termali
nonché sui centri sportivi e di turismo religioso” e, specificava il
bando, “in particolare” una preparazione sulle principali città
siciliane (Palermo, Agrigento, Caltanissetta, Catania, Enna,
Messina, Ragusa, Siracusa, Trapani), comprese le città ricadenti
all’interno delle elencate province. Ed ancora, il bando richiedeva
la conoscenza dei seguenti profili “C: tradizioni popolari, cucina
tipica e artigianato siciliano; D: principali manifestazioni
ricorrenti in Sicilia a carattere culturale, artistico, folcloristico,
religioso e sportivo”.
Si tratterebbe di un programma d’esame particolarmente selettivo
che presuppone una profonda conoscenza del territorio di
riferimento (la Sicilia), dei beni culturali ed artistici, nonché delle
tradizioni popolari e religiose dell’isola.
Il superamento della prova abilitante ha poi consentito alle
ricorrenti di esercitare, per oltre dieci anni, la professione di
accompagnatore turistico, unendo alla profonda preparazione
maturata, un’altrettanto rilevante esperienza professionale.
Asseriscono le ricorrenti, quindi, di essere in possesso di una
cultura regionale del tutto equiparabile a quella delle guide
turistiche.
Ciò premesso, hanno precisato che In Italia, il regime delle
professioni turistiche, era nella sostanza, e per effetto di
disposizioni contenute in leggi regionali, così ripartito: le guide

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turistiche esercitavano la loro professione in ambiti territoriali
delimitati e per lo più di estensione non maggiore a quello di una
provincia.

Gli

accompagnatori

turistici

accoglievano

ed

accompagnavano durante il viaggio un gruppo di turisti, fornendo
i necessari servizi di assistenza, comprese “informazioni
significative di interesse turistico sulle zone di transito, al di fuori
dell'ambito di competenza delle guide turistiche”.
Asserisce parte ricorrente, quindi, che, nella sostanza gli
accompagnatori “cucivano” sul piano delle informazioni culturali,
artistiche e paesaggistiche, i vari territori, consegnando il gruppo
alle guide turistiche, una volta giunti all’interno della singola
località turistica.
Tale regime è applicato nella Regione Sicilia con la L.R. n. 4/08
(artt. 1, 2, 4 e 8), che, però,
con Decreto Assessoriale del 23.5.2012, ha esteso all’intero
territorio della regione l’abilitazione delle guide turistiche,
svuotando così di significato una delle principali differenze tra le
due qualifiche.
Detta riforma avrebbe determinato per gli accompagnatori, sul
piano lavorativo, una progressiva e inesorabile estromissione dal
mercato delle professioni turistiche, poiché i tour operator e le
agenzie di viaggio dell’isola non si affiderebbero più a un
accompagnatore turistico e, come avveniva prima, a tante guide
locali quanti sono i siti da visitare nel corso del tour, ma, al
contrario, e per una evidente ragione economica, preferirebbero
affidarsi ad una guida turistica alla quale sarebbe consentito di
illustrare non solo i luoghi di maggiore interesse nei singoli siti

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turistici ma, soprattutto, non anche di rendere informazioni
durante il transito da una località turistica ad un’altra.
Asseriscono le ricorrenti che, a livello nazionale, il c.d. “Codice
del Turismo” (D.lgs n. 79/11) avrebbe, diversamente da quanto
stabilito dalla normativa regionale (artt.1, 2 e 4, L.r. n. 8/04),
equiparato le due figure professionali.
Inoltre, vi sarebbe una sorta di discriminazione “a rovescio”,
sofferta dagli accompagnatori, rispetto agli accompagnatori/guide
stranieri cittadini di un altro Stato membro dell’UE, che non
conosce la distinzione tra le due figure professionali. Questi, in
quanto non residenti e non legalmente stabiliti in Italia, in via
temporanea e occasionale, avrebbero la possibilità di circolare
liberamente sull’intero territorio nazionale, prestando la loro
professione in maniera unitaria.
Sulla scorta di tali rilievi, i ricorrenti hanno chiesto, a mezzo atto
di diffida dell’11-7-2012, all’Assessorato Regionale, di essere
autorizzati a poter esercitare la professione di Guida Turistica,
ovvero di essere autorizzati a sostenere ogni utile misura
compensativa volta ad integrare la figura professionale posseduta
e ciò al fine di essere autorizzati all’esercizio della professione di
Guida Turistica.
Con note prot. n.29567/S9 Tur e prot. n. 29569/S9 Tur
dell’Assessorato Regionale del Turismo Sport e Spettacolo –
Servizio 9 Professioni Turistiche e Agenzie di Viaggio,
successivamente ricevute, l’Assessorato ha riscontrato la diffida
delle ricorrenti, denegando quanto richiesto sulla base di
un’articolata motivazione.

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Con ricorso passato per la notifica il 14.1.2013 e depositato il
31.1.2013, le ricorrenti hanno impugnato siffatto diniego,
affidandosi alle seguenti censure:
I. Violazione art. 6 D.lgs n. 79/2011 - Violazione degli artt. 2, 3, 4
del Dlt. N. 30/2006 - Violazione degli articoli 56 [già art. 49
Trattato CE] e 57 [già art. 50 Trattato CE] del TFUE; – Violazione
degli artt. 101 [già 81 e ss., Trattato CE] del TFUE; – Violazione
degli articoli 3, 117, primo e terzo comma e 120 della
Costituzione della Repubblica italiana; - Violazione della Carta
dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 1 (Dignità
umana), 15 (Libertà professionale e diritto di lavorare), 20
(Uguaglianza davanti alla legge) e 21 (Non discriminazione); Violazione degli artt. 9 e 10 del D.L. n. 206/07; - Violazione
dell’art. 18 [già art. 12 TCE] del TFUE - ingiusta ed irragionevole
discriminazione effettuata in base alla nazionalità; Violazione
degli artt. 1, 20, 24, 84 del D.lgs n. 59/10 - Disapplicazione degli
artt. 1, 2, 4, 8 della L.R. n. 8/2004; – Difetto di motivazione, sua
illogicità: art. 3 L. 241/90.
Il provvedimento impugnato non avrebbe considerato che l’art. 6
del Codice del Turismo, D.lgs n. 79/2011, non avrebbe introdotto
alcuna definizione della professione di accompagnatore turistico
distinta da quella di guida turistica (come, per altro, confermato
anche

dall’Assessorato

resistente

con

il

provvedimento

impugnato), stabilendo una equiparazione “anche sotto il profilo
della conoscenza dei luoghi visitati”, a ciò abilitando, pertanto, la
figura dell’accompagnatore/guida.
Ne deriverebbe, anche sul piano letterale, che la distinzione tra le
due figure professionali opposta dall’Assessorato non troverebbe

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alcun riferimento nelle disposizioni che, attualmente, regolano la
materia a livello statale, unico livello competente in ordine alla
determinazione

dei

principi

fondamentali

nella

materia

concorrente delle professioni, ex art. 117 terzo comma Cost..
Asseriscono le ricorrenti che la competenza in materia di
professioni,

relative

definizioni

e

requisiti

necessari

all’abilitazione professionale, spetterebbe unicamente allo Stato,
ex art. 4, comma 2, del D.Lgs. n. 30 del 2006 e non alle Regioni
(ricomprese fra queste anche quelle a statuto speciale).
Inoltre, la legge della Regione Sicilia sul turismo (L.r. n. 8/2004),
successiva alla L. 135/2001, che non conteneva già più le
definizioni e, quindi, la distinzione tra le due figure, avrebbe
introdotto le due professioni e i requisiti di accesso, in assenza di
una base giuridica a livello statale.
In ordine al richiamo contenuto nel diniego impugnato alle
disposizioni del CEN Comitato Europeo di Normalizzazione, lo
stesso sarebbe privo di valore cogente, costituendo le definizioni
citate un mero proposito di uniformazione delle discipline interne
dei vari paesi aderenti all’Unione, non trovando riscontro in
alcuna direttiva ovvero regolamento della stessa Unione o nella
normativa interna italiana.
La distinzione tra le due figure professionali sarebbe sconosciuta
in altri paesi dell’Unione Europea, ove i prestatori esercitano
indistintamente la professione di accompagnatore e guida e
possono chiedere non solo di potersi stabilire in Italia, ma di poter
esercitare in regime di temporaneità ed occasionalità (secondo
quanto previsto dal D.lgs 206/07, artt. 9 e 10), la professione di
guida turistica attraverso una semplice dichiarazione preventiva da

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presentarsi a mezzo raccomandata alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, ovvero ancora, nel caso di un c.d. “tour chiuso” (un
gruppo che parte, visita l’Italia e ritorna nel paese di partenza) di
poter prestare la propria attività professionale in assenza di
qualsivoglia dichiarazione preventiva.
La c.d. “direttiva servizi”, attuata in Italia con il D.lgs n. 59/10,
espressamente all’art. 20 (in materia di prestazioni temporanee ed
occasionali) stabilisce che la prestazione temporanea e occasionale
di servizi è consentita ai cittadini comunitari e agli altri prestatori
aventi la sede sociale, l'amministrazione centrale o il centro di
attività principale all'interno dell'Unione europea, quando sono
stabiliti in uno Stato membro”.
L’art. 24 “(significativamente rubricato “parità di trattamento”)
dovrebbe essere applicato anche ai cittadini italiani: “I cittadini
italiani e i soggetti giuridici costituiti conformemente alla
legislazione nazionale che sono stabiliti in Italia possono invocare
l'applicazione delle disposizioni del presente titolo, nonché di
quelle richiamate all'articolo 20, comma 3” (art. 24 D.lgs 59/10).
Precisano, ancora, le ricorrenti che tali ultime disposizioni
troverebbero diretta applicazione anche nelle regioni a statuto
speciale.
Nella sostanza ai prestatori di servizi di accompagnamento di un
paese membro dell’U.E. sarebbe riconosciuta una doppia facoltà,
invece impedita a un prestatore regolarmente stabilito in Italia e in
Sicilia.
E, infatti, l’art. 8 della L.R. n. 8/04, riserverebbe la facoltà in
oggetto alle sole guide straniere e non a quelle stabilite in Italia e
Sicilia, impedendo, così, ai soli ricorrenti in quanto stabiliti nella

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Regione Sicilia, la libera prestazione dei propri servizi
professionali, in contrasto con i diritti e le libertà fondamentali del
mercato interno dell’Unione.
Il diniego opposto dall’Assessorato ad esclusivo carico delle
ricorrenti rappresenterebbe, inoltre, una violazione degli artt. 3 e
120 della Costituzione.
Per tali motivi, le ricorrenti hanno concluso con la richiesta di
disapplicazione dell’art. 8 della L.R. n.8/04 e delle altre
disposizioni di contrasto quali gli artt. 1, 2 e 4 della medesima
legge regionale.
In ultimo, le ricorrenti, nella diffida che ha originato il diniego
dell’Assessorato hanno, inoltre, chiesto di essere autorizzate a
sostenere ogni “misura compensativa volta ad integrare la figura
professionale posseduta dalle stesse (al pari della Guide Straniere
che intendono stabilirsi nella regione), al fine di ottenere
l’abilitazione alla professione di Guida Turistica”.
Costituitasi, l’Amministrazione si è limitata, con memoria
formale, a concludere per l’inammissibilità e l’infondatezza del
ricorso.
Alla pubblica udienza del 27.3.2014 la causa è stata trattenuta per
la decisione.
DIRITTO
La questione giuridica sottesa al ricorso in esame concerne la
possibilità, a fronte di una normativa regionale che prevede due
figure distinte di guida turistica e di accompagnatore turistico, di
ritenere ormai le stesse unificate per effetto delle nuove
disposizioni nazionali e, comunque, in quanto incompatibili con la
normativa comunitaria.

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Sulla scorta di tali premesse, i ricorrenti, accompagnatori turistici,
hanno presentato istanza al competente Assessorato Regionale,
chiedendo, in buona sostanza, di poter esercitare la professione di
guida turistica, la cui possibilità di esercizio, così come già
avveniva per gli accompagnatori, in ambito provinciale, è stata
recentemente estesa a tutto il territorio nazionale.
Con la medesima istanza, è stato comunque chiesto, in subordine,
di autorizzare “ogni misura compensativa volta a integrare la
figura professionale posseduta”.
L’istanza dei ricorrenti è giustificata dal fatto che è venuta meno
ogni necessità di ricorrere alla figura dell’accompagnatore, che,
appunto, garantiva il coordinamento nel territorio al di fuori delle
province,

originario

limite

territoriale

della

competenza

professionale delle guide turistiche.
L’Amministrazione ha ritenuto di non poter accogliere la detta
richiesta per le considerazioni seguenti:
1) la l.r. n. 8 del 3 maggio 2004, emanata, al pari di molte altre
regioni, in vigenza della legge 135/2001, disciplina separatamente
le professioni di guida e di accompagnatore turistico, stabilendo
criteri diversi e programmi di esami differenziati per l’accesso e lo
svolgimento delle relative prove selettive, nella considerazione
delle

diverse

competenze

richieste

alle

guide

e

agli

accompagnatori turistici”;
2) “la citata L.r 8/04 richiede, inoltre, per l’accesso alla
professione di guida turistica il superamento di un esame –
verifica per coloro che siano in possesso di una laurea in materie
umanistiche (…).

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Diversamente,

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per

lo

svolgimento

della

professione

di

accompagnatore è sufficiente il diploma di scuola media superiore
la frequenza di un corso”;
3) le diverse funzioni e competenze, così come definite dal CEN
(Comitato Europeo di Normalizzazione), secondo la norma
europea EN 13809 del 2003.
Il medesimo provvedimento ha inoltre riconosciuto che “è pur
vero che con l’abrogazione da parte del Codice del Turismo (D.lgs
n. 79/11) delle precedenti norme in materia di professioni
turistiche manca il riferimento normativo nazionale ma ritiene
questa scrivente amministrazione che, nelle more di una normativa
statale organica in materia, non possa non tenersi conto delle
norme regionali non in contrasto con le norme europee come
recepite nell’ordinamento interno”.
Ciò posto, ritiene il Collegio che debba essere condiviso quanto
sostenuto in ricorso in riferimento alla concreta abolizione della
distinzione delle due figure per effetto del c.d. Codice del Turismo
(D. Lgs.vo 23/05/2011, n.79), il cui art. 6 stabilisce che “sono
professioni turistiche quelle attività, aventi ad oggetto la
prestazione di servizi di promozione dell’attività turistica, nonché
servizi di ospitalità, assistenza, accompagnamento e guida, diretti
a consentire ai turisti la migliore fruizione del viaggio e della
vacanza, anche sotto il profilo della conoscenza dei luoghi
visitati”.
Il nuovo indirizzo statale, quindi, è rivolto alla sussistenza di
un’unica figura volta all’accompagnamento e alla guida.
Ciò posto (cfr. Corte Cost. 29.10.2009, n. 271) <<va premesso
che, in materia di professioni, la giurisprudenza della Corte è

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ferma nel senso che compete allo Stato l’individuazione dei profili
professionali e dei requisiti necessari per il relativo esercizio.
<< Tali principi sono validi anche con riguardo alle professioni
turistiche. In tal senso, esplicitamente, la recente sentenza n. 222
del 2008 ha statuito che «l’attribuzione della materia delle
“professioni” alla competenza dello Stato […] prescinde dal
settore nel quale l’attività professionale si esplica e corrisponde
all’esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia
coerente anche con i principi dell’ordinamento comunitario»>>.
Il Giudice delle Leggi ha, altresì, chiarito che, secondo quanto
previsto dall’art. 117, comma 3, <<l’indicazione di specifici
requisiti per l’esercizio delle professioni, anche se in parte
coincidenti con quelli già stabiliti dalla normativa statale, viola la
competenza statale, risolvendosi in una indebita ingerenza in un
settore (quello della disciplina dei titoli necessari per l’esercizio di
una professione), costituente principio fondamentale della materia
e, quindi, di competenza statale, ai sensi anche dell’art. 4, comma
2, del d.lgs. n. 30 del 2006» (sentenze n. 153 del 2006 e n. 57 del
2007)>>.
Ha, infine, precisato che <<in tale ottica . . . l’art. 10, comma 4,
del decreto-legge n. 7 del 2007, convertito nella legge n. 40 del
2007, introducendo misure urgenti per la liberalizzazione di
alcune attività economiche, stabilisce che le attività di «guida
turistica e accompagnatore turistico [….] non possono essere
subordinate all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di
parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il
possesso dei requisiti di qualificazione professionale previsti dalle
normative regionali» e che «[….] I soggetti abilitati allo

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svolgimento

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dell’attività

di

guida

turistica

nell’ambito

dell’ordinamento giuridico del Paese comunitario di appartenenza
operano in regime di libera prestazione di servizi, senza necessità
di alcuna autorizzazione né abilitazione, sia essa generale o
specifica>>.
L’Amministrazione, con il provvedimento impugnato, si ribadisce,
prende atto della modifica intervenuta per effetto del Codice del
Turismo, ma ritiene che manchi un riferimento normativo
nazionale chiarificatore e che, nelle more di una normativa statale
organica in materia, non possa non tenersi conto delle norme
regionali non in contrasto con le norme europee come recepite
nell’ordinamento interno.
Il principio è, in effetti, corretto.
Tuttavia, la sostanziale abolizione della distinzione tra le due
figure, già di per sé, in attesa di una riconfigurazione a livello
nazionale dei (a questo punto, unici) requisiti non può non
comportare che il possesso della qualifica abiliti all’esercizio delle
due funzioni (guida e accompagnamento).
Inoltre, secondo quanto stabilito dall’art. 53 della L. 24 dicembre
2012, n. 234, “nei confronti dei cittadini italiani non trovano
applicazione norme dell'ordinamento giuridico italiano o prassi
interne che producano effetti discriminatori rispetto alla
condizione e al trattamento garantiti nell'ordinamento italiano ai
cittadini dell'Unione europea”.
Analogamente, il D. Lgs.vo 26 marzo 2010, n. 59 (attuazione della
direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno)
prevede che <<i cittadini italiani e i soggetti giuridici costituiti
conformemente alla legislazione nazionale che son stabiliti in

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Italia possono invocare l'applicazione delle disposizioni del
presente titolo, nonché di quelle richiamate all'articolo 20, comma
3>>.
L’art. 20 (Esercizio di attività di servizi in regime di libera
prestazione) stabilisce che <<La prestazione temporanea e
occasionale di servizi e' consentita ai cittadini comunitari e agli
altri prestatori aventi la sede sociale, l'amministrazione centrale o
il centro di attività principale all'interno dell'Unione europea,
quando sono stabiliti in uno Stato membro.
2. I requisiti applicabili ai prestatori di servizi stabiliti in Italia si
applicano ai soggetti di cui al comma 1 in caso di prestazione
temporanea e occasionale solo se sussistono ragioni di
ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di
tutela

dell'ambiente,

nel

rispetto

dei

principi

di

non

discriminazione e di proporzionalità.
3. Restano ferme le disposizioni di cui al titolo II del decreto
legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di recepimento della direttiva
2005/36/CE>>.
Quindi, i cittadini italiani possono invocare le disposizioni di cui
al titolo II del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di
recepimento della direttiva 2005/36/CE e, quindi, diretta
espressione di una normativa comunitaria recepita espressamente
in Italia.
Gli artt. 9 e 10 del predetto D.Lgs.vo stabiliscono quanto segue:
“Art. 9. 1. Fatti salvi gli articoli da 10 a 15, la libera prestazione di
servizi sul territorio nazionale non può essere limitata per ragioni
attinenti alle qualifiche professionali:

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a) se il prestatore é legalmente stabilito in un altro Stato membro
per esercitarvi la corrispondente professione;
b) in caso di spostamento del prestatore; in tal caso, se nello Stato
membro di stabilimento la professione non é regolamentata, il
prestatore deve aver esercitato tale professione per almeno due
anni nel corso dei dieci anni che precedono la prestazione di
servizi.
2. Le disposizioni del presente titolo si applicano esclusivamente
nel caso in cui il prestatore si sposta sul territorio dello Stato per
esercitare, in modo temporaneo e occasionale, la professione di
cui al comma 1.
3. Il carattere temporaneo e occasionale della prestazione é
valutato, dall'autorità di cui all'art. 5, caso per caso, tenuto conto
anche della natura della prestazione, della durata della prestazione
stessa, della sua frequenza, della sua periodicità e della sua
continuità.
4. In caso di spostamento, il prestatore é soggetto alle norme che
disciplinano l'esercizio della professione che é ammesso ad
esercitare, quali la definizione della professione, l'uso dei titoli e la
responsabilità

professionale

connessa

direttamente

e

specificamente alla tutela e sicurezza dei consumatori, nonché alle
disposizioni disciplinari applicabili ai professionisti che, sul
territorio italiano, esercitano la professione corrispondente.
“Art. 10. 1. Il prestatore che ai sensi dell'articolo 9 si sposta per la
prima volta da un altro Stato membro sul territorio nazionale per
fornire servizi é tenuto ad informare in anticipo, l'autorità di cui
all'articolo

5

con

una

dichiarazione

scritta,

contenente

informazioni sulla prestazione di servizi che intende svolgere,

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nonché sulla copertura assicurativa o analoghi mezzi di protezione
personale o collettiva per la responsabilità professionale. Tale
dichiarazione ha validità per l'anno in corso e deve essere
rinnovata, se il prestatore intende successivamente fornire servizi
temporanei o occasionali in tale Stato membro. Il prestatore può
fornire la dichiarazione con qualsiasi mezzo idoneo di
comunicazione.
2. In occasione della prima prestazione, o in qualunque momento
interviene un mutamento oggettivo della situazione attestata dai
documenti, la dichiarazione di cui al comma 1 deve essere
corredata di:
a) un certificato o copia di un documento che attesti la nazionalità
del prestatore;
b) una certificazione dell'autorità competente che attesti che il
titolare é legalmente stabilito in uno Stato membro per esercitare
le attività in questione e che non gli é vietato esercitarle, anche su
base temporanea, al momento del rilascio dell'attestato;
c) un documento che comprovi il possesso delle qualifiche
professionali;
d) nei casi di cui all'articolo 9, comma 1, lettera b), una prova con
qualsiasi mezzo che il prestatore ha esercitato l'attività in
questione per almeno due anni nei precedenti dieci anni;
e) per le professioni nel settore della sicurezza la prova di assenza
di condanne penali.
3. Per i cittadini dell'Unione europea stabiliti legalmente in Italia
l'attestato di cui al comma 2, lettera b) e' rilasciato, a richiesta
dell'interessato e dopo gli opportuni accertamenti, dall'autorità
competente di cui all'articolo 5.

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4. Il prestatore deve informare della sua prestazione, prima
dell'esecuzione o, in caso di urgenza, immediatamente dopo, l'ente
di previdenza obbligatoria competente per la professione
esercitata. La comunicazione, che non comporta obblighi di
iscrizione o di contribuzione, può essere effettuata con qualsiasi
mezzo idoneo”.
Appare evidente che, quelle esercitabili, sono prestazioni svolte in
modo temporaneo e occasionale, assolutamente interdette, invece,
al

prestatore

nazionale

munito

della

sola

qualifica

(recte:abilitazione) di accompagnatore e, invece, consentite al
soggetto abilitato a guida turistica.
Sostengono i ricorrenti che ciò implicherebbe una sorta di
discriminazione “al contrario”, di guisa che le guide straniere,
fornite di unica abilitazione, possono in Italia svolgere il servizio
in origine destinato (anche) agli accompagnatori.
Occorre comprendere se detta circostanza derivi da una espressa
disposizione comunitaria e, quindi, in virtù del richiamato art. 53
della L. 24 dicembre 2012, n. 234, la sussistenza di una norma di
non discriminazione nei confronti del prestatore di servizio
comunitario garantisca analoga possibilità al cittadino italiano
all’interno del territorio del nostro Stato.
Già da tempo (Sentenza della Corte di Giustizia del 26/2/1991 n.
C-180/89) è stato chiarito <<che occorre osservare che le attività
di una guida turistica originaria di uno Stato membro diverso
dall'Italia e che accompagna i partecipanti ad un viaggio
organizzato in Italia a partire dal detto Stato membro possono
essere esercitate nel quadro di due distinti regimi giuridici. Un'
impresa di turismo con sede in un altro Stato membro può

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avvalersi delle guide che lavorano alle sue dipendenze. In tale
ipotesi è l' impresa di turismo che presta il servizio ai turisti
attraverso le proprie guide turistiche. Tuttavia, tale impresa può
anche avvalersi di guide turistiche indipendenti, stabilite nell' altro
Stato membro di cui s' è detto. In questa ipotesi il servizio è
prestato dalla guida turistica all' impresa di turismo>>.
Occorre accertare se queste attività rientrino nell' ambito di
applicazione dell' art. 59 (adesso 49) del Trattato.
Secondo la predetta decisione, <<l’ art. 59 del Trattato, anche se
prevede esplicitamente la sola situazione di un prestatore stabilito
in uno Stato membro diverso da quello del destinatario della
prestazione, ha nondimeno lo scopo di eliminare le restrizioni alla
libera prestazione di servizi da parte di persone non stabilite nello
Stato sul cui territorio deve essere fornita la prestazione (v.
sentenza 10 febbraio 1982, Transporoute, punto 14 della
motivazione, causa 76/81, Racc. pag. 417). Solo nel caso in cui
tutti gli elementi rilevanti dell' attività in questione siano ristretti
localmente all'interno di un solo Stato membro le disposizioni del
Trattato relative alla libera prestazione di servizi non trovano
applicazione (sentenza 18 marzo 1980, Debauve, causa 52/79,
punto 9 della motivazione, Racc. pag. 833).
<<Di conseguenza, le disposizioni dell' art. 59 debbono applicarsi
in tutti i casi in cui un prestatore di servizi offre servizi nel
territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale egli è
stabilito, qualunque sia il luogo in cui sono stabiliti i destinatari
dei servizi.
<< Trattandosi nella fattispecie, e nelle due ipotesi descritte nel
punto 5 della presente sentenza, di prestazioni di servizi effettuate

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in uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito il
prestatore, l' art. 59 del Trattato trova applicazione.
<< Si deve poi esaminare se la prestazione di cui trattasi sia già
oggetto di una disciplina comunitaria.
<< Il governo italiano sottolinea a tale proposito che occorre
distinguere la professione di guida turistica da quella di
accompagnatore

turistico.

Orbene,

dal

quattordicesimo

"considerando" e dall'art. 2, n. 5, della direttiva del Consiglio 16
giugno 1975, 75/368/CEE, concernente misure destinate a favorire
l' esercizio effettivo della libertà di stabilimento e della libera
prestazione dei servizi per quanto riguarda varie attività (ex classe
01 - classe 85 CITI), comprendente segnatamente misure
transitorie per tali attività (GU L 167, pag. 22), risulta che solo la
professione di guida accompagnatrice è stata oggetto di un'
armonizzazione comunitaria. Di conseguenza, il fatto di essere
abilitato all' esercizio dell' attività di guida accompagnatrice non
implicherebbe assolutamente il diritto di esercitare l' attività di
guida turistica.
<< Questo argomento non può essere accolto. E' infatti sufficiente
osservare che la Commissione non ha affatto sostenuto che le due
professioni siano identiche e che l' accompagnatore turistico possa
indifferentemente esercitare questa attività o quella di guida
turistica. Essa fa riferimento, nel ricorso, unicamente alla funzione
di guida turistica esercitata dalla persona che si sposta con un
gruppo di turisti, senza porre il problema di stabilire se tale
persona eserciti anche la funzione di guida accompagnatrice.
<< Occorre pertanto chiedersi se, in mancanza di armonizzazione
comunitaria, l' applicazione della normativa italiana controversa

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alle guide turistiche che accompagnano un gruppo di turisti
proveniente da un altro Stato membro sia compatibile con gli artt.
59 e 60 del Trattato CEE.
<< Gli artt. 59 e 60 del Trattato prescrivono l' eliminazione non
solo di tutte le discriminazioni nei confronti del prestatore a causa
della sua cittadinanza, ma anche di tutte le restrizioni alla libera
prestazione di servizi imposte dal fatto che il prestatore è stabilito
in uno Stato membro diverso da quello in cui dev'essere fornita la
prestazione. In particolare, lo Stato membro non può subordinare l'
esecuzione della prestazione di servizi nel suo territorio all'
osservanza di tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento,
perché altrimenti priverebbe di ogni effetto utile le disposizioni
destinate a garantire la libera prestazione di servizi.
<< Si deve rilevare a tale proposito che la prescrizione contenuta
nelle citate disposizioni della normativa italiana costituisce una
restrizione di tal genere. Infatti, subordinando la prestazione dei
servizi di guida turistica che viaggia con un gruppo di turisti
proveniente da un altro Stato membro al possesso di una
determinata qualifica, la detta normativa impedisce sia alle
imprese di turismo di fornire tale prestazione tramite il proprio
personale sia alle guide turistiche indipendenti di offrire i propri
servizi a queste imprese nel corso di viaggi organizzati. Inoltre,
essa impedisce ai turisti che partecipano a tali viaggi organizzati di
avvalersi a loro scelta delle prestazioni di cui è causa.
<< Tenuto conto però delle speciali caratteristiche di talune
prestazioni di servizi, il fatto che uno Stato membro subordini
quest' ultima a condizioni di qualifica del prestatore, in conformità
alle norme che disciplinano questi tipi di attività nel suo territorio,

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non può essere considerato incompatibile con gli artt. 59 e 60 del
Trattato. Tuttavia, la libera prestazione dei servizi, in quanto
principio fondamentale sancito dal Trattato, può essere limitata
solo da norme giustificate dall'interesse generale e valevoli per
tutte le persone e le imprese che esercitino un' attività nel territorio
dello Stato destinatario, qualora tale interesse non sia tutelato dalle
norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è
stabilito.

Inoltre,

le

dette

condizioni

debbono

essere

obiettivamente necessarie a garantire l' osservanza delle norme
professionali e la tutela degli interessi da queste perseguita (v., tra
l' altro, sentenza 4 dicembre 1986, Commissione / Germania,
punto 27 della motivazione, causa 205/84, Racc. pag. 3755).
<< Ne consegue che tali condizioni possono essere considerate
compatibili con gli artt. 59 e 60 del Trattato soltanto qualora sia
provato che sussistono, nel settore di attività considerato, esigenze
imperative connesse all' interesse generale che giustificano
restrizioni della libera prestazione dei servizi, che tale interesse
non è già garantito dalle norme dello Stato in cui il prestatore è
stabilito e che lo stesso risultato non potrebbe essere ottenuto
mediante provvedimenti meno incisivi.
<< Il governo italiano sostiene poi che la normativa controversa
mira a proteggere interessi generali, attinenti alla tutela dei
consumatori e alla conservazione del patrimonio storico ed
artistico nazionale. Per quanto riguarda la tutela dei consumatori
esso sottolinea che la normativa mira a garantire la qualità della
prestazione per proteggere in tal modo il destinatario effettivo di
quest'ultima, cioè il turista. L' interesse alla conservazione del
patrimonio storico ed artistico nazionale verrebbe garantito dalla

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guida turistica, che costituisce l'intermediario tra il visitatore ed il
bene culturale. Orbene, nell' ipotesi specifica di un viaggio
organizzato di un gruppo di turisti stranieri la tutela di questo
interesse sarebbe importante in quanto, tenuto conto della loro
diversa matrice culturale e dalla durata limitata delle visite, tali
turisti serberebbero del bene culturale solo l' immagine e la
conoscenza trasmessa loro dalla guida turistica.
<< Si deve osservare che l' interesse generale attinente alla tutela
dei consumatori e la conservazione del patrimonio storico ed
artistico nazionale possono costituire esigenze imperative che
giustificano una restrizione della libera prestazione dei servizi.
Ciononostante la condizione imposta dalla normativa italiana
eccede quanto è necessario a garantire la tutela di questo interesse,
in quanto subordina l' attività della guida turistica che accompagna
gruppi di turisti provenienti da un altro Stato membro al possesso
di una licenza.
<< In effetti, l' accompagnamento professionale di cui trattasi
nella presente controversia si svolge in condizioni particolari. La
guida turistica, indipendente o lavoratore subordinato, si sposta
con i turisti che accompagna in circuito chiuso; essi si
trasferiscono temporaneamente, in gruppo, dallo Stato membro in
cui sono stabiliti nello Stato membro da visitare.
<< Stando così le cose, la condizione del possesso di una licenza
imposta dallo Stato membro di destinazione ha l' effetto di ridurre
il numero di guide turistiche idonee ad accompagnare i turisti in
circuito chiuso, il che può indurre l'organizzatore di viaggi ad
affidarsi a guide locali, occupate o stabilite nello Stato membro in
cui è fornita la prestazione. Orbene, tale conseguenza potrebbe

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presentare per i turisti beneficiari delle prestazioni di servizi di cui
trattasi l' inconveniente di non poter disporre di una guida che
abbia familiarità con la loro lingua, con i loro interessi e con le
loro aspettative specifiche.
<< Va inoltre osservato che una gestione redditizia di tali viaggi di
gruppo

dipende

dalla

reputazione

professionale

dell'

organizzatore, che è sottoposto alla pressione concorrenziale di
altre imprese di turismo, e che la conservazione di tale reputazione
e la pressione della concorrenza determinano già una certa
selezione delle guide turistiche e un controllo della qualità delle
loro prestazioni. Tale circostanza può contribuire, in funzione
delle aspettative specifiche dei gruppi di turisti di cui trattasi, alla
tutela dei consumatori ed alla conservazione del patrimonio
nazionale storico ed artistico, quando si tratta di visite guidate in
luoghi diversi dai musei o dai monumenti storici che possono
essere visitati solo con una guida professionista.
<< Ne consegue che, tenuto conto della gravità delle restrizioni
che essa comporta, la normativa di cui trattasi è sproporzionata
rispetto allo scopo perseguito, cioè la conservazione del
patrimonio storico ed artistico dello Stato membro in cui è
effettuato il viaggio e la tutela dei consumatori>>.
Considerato

il

nuovo

quadro

normativo,

caratterizzato

dall’abolizione di una sostanziale distinzione tra guide e
accompagnatori, alla liberalizzazione dell’attività delle prime
rispetto all’intero territorio nazionale, alla circostanza che alle
guide straniere, sia pure con tutte le precisazioni e la temporaneità,
è consentito di cumulare la funzione, appunto, di guida e di
accompagnatori nel territorio nazionale e che tale facoltà non può

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non trovare attuazione anche per i cittadini italiani, è possibile
concludere che, in attesa di eventuali precisazioni normative in
ordine ai presupposti, non possa adottarsi la normativa regionale
di riferimento, ma occorra consentire a coloro che sono abilitati ad
accompagnatore turistico di svolgere l’attività di guida.
Per altro, in tal senso, non è inopportuno rammentare che l’attuale
disciplina

delle

professioni

è

stata

oggetto

di

ulteriore

liberalizzazione, per effetto dell’abrogazione dell’art. 10 comma 4
della legge n. 40/2007, espressamente richiamato dalla sentenza
della Corte Costituzionale 271/2009 sopra citata.
Tale norma poneva una norma di favore, quindi ormai rimossa,
per i soggetti aventi un titolo universitario pertinente alla
professione di guida turistica, secondo la quale “ai soggetti titolari
di laurea in lettere con indirizzo in storia dell'arte o in archeologia
o titolo equipollente, l'esercizio dell'attività di guida turistica non
può essere negato, né subordinato allo svolgimento dell'esame
abilitante o di altre prove selettive, salva la previa verifica delle
conoscenze linguistiche e del territorio di riferimento”, sicché non
sono interdette altre disposizioni che possano fondare il titolo
presupposto su altre circostanze.
La materia è ora regolata dall'art. 3, quinto comma, d.l.138/2011,
convertito nella legge 148/2011, che, nella parte di interesse, così
recita:
“5. Fermo restando l'esame di Stato di cui all' articolo 33, quinto
comma, della Costituzione per l'accesso alle professioni
regolamentate

secondo

i

principi

della

riduzione

e

dell'accorpamento, su base volontaria, fra professioni che
svolgono attività similari, gli ordinamenti professionali devono

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garantire che l'esercizio dell'attività risponda senza eccezioni ai
principi di libera concorrenza, alla presenza diffusa dei
professionisti su tutto il territorio nazionale, alla differenziazione e
pluralità di offerta che garantisca l'effettiva possibilità di scelta
degli

utenti

nell'ambito

della

più

ampia

informazione

relativamente ai servizi offerti. Con decreto del Presidente della
Repubblica emanato ai sensi dell' articolo 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400 , gli ordinamenti professionali
dovranno essere riformati entro 12 mesi dalla data di entrata in
vigore del presente decreto per recepire i seguenti principi:
a) l'accesso alla professione é libero e il suo esercizio é fondato e
ordinato

sull'autonomia

e

sull'indipendenza

di

giudizio,

intellettuale e tecnica, del professionista. La limitazione, in forza
di una disposizione di legge, del numero di persone che sono
titolate ad esercitare una certa professione in tutto il territorio dello
Stato o in una certa area geografica, é consentita unicamente
laddove essa risponda a ragioni di interesse pubblico, tra cui in
particolare quelle connesse alla tutela della salute umana, e non
introduca una discriminazione diretta o indiretta basata sulla
nazionalità o, in caso di esercizio dell'attività in forma societaria,
della sede legale della società professionale;
b) previsione dell'obbligo per il professionista di seguire percorsi
di formazione continua permanente predisposti sulla base di
appositi regolamenti emanati dai consigli nazionali . . . .;
c) la disciplina del tirocinio per l'accesso alla professione deve
conformarsi a criteri che garantiscano l'effettivo svolgimento
dell'attività formativa e il suo adeguamento costante all'esigenza di
assicurare il miglior esercizio della professione.

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In sostanza, è stato disposto che l'accesso alla professione è libero,
a meno che non ci siano ragioni di ordine pubblico, e sono stati
definiti, per altro, i percorsi e il tirocinio necessari per il legittimo
esercizio, di guisa che, in effetti, non è neanche, in tal senso,
giustificato il diniego impugnato nella parte in cui non ritiene che
vi sia una disposizione per l’accesso, la cui regolamentazione i
ricorrenti non hanno mancato di richiedere.
In ultimo, è da segnalare che le ricorrenti hanno affermato di
avere, oltre un’esperienza ultradecennale, ottenuto la loro
abilitazione secondo la normativa pregressa, certamente più
rigorosa nel richiedere particolari tipi di conoscenza, tali da
consentire, ancor più, l’assimilazione dei presupposti cognitivi con
le guide turistiche.
Conclusivamente il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato
il provvedimento impugnato ai fini dell’accoglimento dell’istanza
dei ricorrenti sino alla eventuale adozione di normativa che
disciplini l’accesso alla professione di accompagnatore turistico.
La complessità del giudizio e la novità della questione inducono il
Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di
giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione
staccata

di

Catania

(Sezione

Quarta)

-

definitivamente

pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
nei modi e nei sensi di cui alla parte motiva.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.

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Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 27
marzo 2014 con l'intervento dei magistrati:
Cosimo Di Paola, Presidente
Pancrazio Maria Savasta, Consigliere, Estensore
Francesco Bruno, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/07/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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