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Titolo: Microsoft Word - Guida semplice alla riforma costituzionale online.docx
Autore: RLoi

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Guida semplice alla riforma costituzionale

Sintesi
Nel dibattito sulla riforma costituzionale, che sarà a breve sottoposta a referendum,
prevalgono spesso motivazioni politiche di breve periodo – a sostegno o meno del
governo in carica. Per le modifiche della Costituzione si deve adottare una prospettiva
diversa, più lungimirante. La Costituzione fornisce il quadro istituzionale fondamentale
per il funzionamento della democrazia, l’effettiva salvaguardia dei diritti dei cittadini, per
lo sviluppo dell’impresa e per il lavoro.
L’obiettivo di questa guida alla riforma costituzionale è quello di illustrare con un
linguaggio semplice le ragioni della proposta di modifica della seconda parte della
Costituzione, le questioni in gioco e le implicazioni della riforma, per aiutare i lettori a
raggiungere consapevolmente le proprie valutazioni.
A fronte della difficile situazione economica, della crisi europea, delle tensioni
internazionali e delle nuove minacce alla sicurezza, occorre chiedersi se l’interesse
dell’Italia sia meglio difeso mantenendo l’attuale testo della Costituzione (in particolare,
bicameralismo indifferenziato e frammentazione delle competenze legislative) oppure
dalla nuova legge costituzionale.
Sicuramente la riforma non è, da sola, sufficiente a risolvere tutti i problemi del Paese.
Sicuramente alcune formulazioni avrebbero potuto essere più chiare. Sul piano
sostanziale, alcune scelte lasciano perplessi, tra esse certamente quella di non toccare
le prerogative delle Regioni a statuto speciale nel riparto delle competenze legislative.
Nel complesso, però, la riforma elimina alcune chiare inefficienze degli attuali assetti
istituzionali che pregiudicano la capacità di decidere e contribuiscono alla sfiducia dei
cittadini, aumenta la governabilità e consente un più efficace funzionamento delle
istituzioni.
E’ indubbio che, nel caso in cui la riforma approvata dal Parlamento venisse bloccata
dal referendum, per una nuova riforma della Costituzione basata su un testo diverso ci
vorrebbero molti anni.

Sommario

Introduzione
1. Il referendum per confermare o rigettare la riforma

3

2. Quali disposizioni della Costituzione vengono modificate

4

3. Il passaggio dal bicameralismo perfetto al bicameralismo differenziato

5

4. Composizione ed elezione del Senato

7

5. Rapporti tra riforma costituzionale e legge elettorale per la Camera

9

6. Altre novità per la funzione legislativa

9

6.1 Iniziativa legislativa

9

6.2 Referendum propositivi e abrogativi

10

6.3 Voto a data certa e limiti alla decretazione d’urgenza

11

6.4 Diritti delle minoranze parlamentari e statuto delle opposizioni

12

7. Revisione del Titolo V e ridisegno del regionalismo

12

7.1 Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni

12

7.2 Il potere di adottare regolamenti

15

7.3 Regioni a cui sono attribuiti maggiori spazi di autonomia

15

7.4 Autonomia e gestione finanziaria degli enti territoriali

15

7.5 Soppressione del riferimento costituzionale alle Province

16

7.6 Regioni a statuto speciale

16

8. Pubblica amministrazione e costi della politica

17

8.1 Trasparenza della pubblica amministrazione

17

8.2 CNEL

17

8.3 Accorpamento dei servizi di Camera e Senato

17

9. I criteri per valutare la riforma

17

Riferimenti ad alcuni contributi al dibattito

18

Introduzione
La nostra Costituzione è ancora pienamente attuale sia nei principi fondamentali che
nelle disposizioni sui diritti e doveri dei cittadini contenute nella sua prima parte. Alcune
previsioni della seconda parte della Costituzione, relative all’ordinamento della
Repubblica, invece non sembrano più aderenti alle esigenze di una democrazia ben
funzionante, in un contesto economico, sociale e politico, italiano e internazionale che
è molto cambiato rispetto all’epoca nella quale la Costituzione fu scritta.
Le principali criticità riguardano il Titolo V, che regola i rapporti tra Stato, Regioni ed
enti locali, e il sistema del bicameralismo indifferenziato, in cui la Camera dei deputati e
il Senato svolgono sostanzialmente le stesse funzioni.
Il Titolo V è stato modificato dalla riforma costituzionale del 2001, con l’obiettivo di
valorizzare i ruoli complementari dei vari livelli di governo (centrale, regionale e locale)
e responsabilizzare le amministrazioni nella gestione finanziaria. Ma sotto diversi profili
le aspettative sono state deluse. In particolare, per quanto riguarda l’adozione delle
leggi, da oltre dieci anni è chiaro che l’attuale articolo 117 della Costituzione ripartisce
in modo confuso e inefficace la competenza legislativa tra lo Stato e le Regioni. Fermo
restando che esistono ambiti in cui è corretto che il potere legislativo sia esercitato a
livello regionale, vi sono materie (quali quelle delle reti nazionali del trasporto,
dell’energia e delle comunicazioni o la protezione civile) per le quali un quadro
normativo frammentato tra le diverse aree del territorio nazionale crea inefficienze e
costi ingiustificati. Per queste materie, l’attuale articolo 117 della Costituzione preclude
al Parlamento di definire un quadro normativo unitario in grado di promuovere la
crescita economica e di tutelare in modo efficace i diritti dei cittadini1. Inoltre, l’articolo
117 è stato fonte di un diffuso contenzioso tra Stato e Regioni: un Paese in cui dalla
riforma del 2001 la Corte costituzionale ha dovuto adottare circa 1800 pronunce sulla
ripartizione delle competenze legislative sicuramente sta perdendo tempo e risorse che
potrebbero essere impiegati più utilmente.
Il modello del bicameralismo indifferenziato che caratterizza il nostro sistema
parlamentare è problematico sia sul fronte della governabilità, sia per quanto riguarda
l’efficiente funzionamento del processo legislativo. Per il primo aspetto, la circostanza
che sia la Camera dei deputati che il Senato abbiano la funzione di esprimere la fiducia
al governo ha contribuito a un’elevata instabilità, rendendo difficile portare a termine
programmi di legislatura. In Italia, dall’istituzione della Repubblica vi sono stati ben 63
governi, con una durata media di poco superiore a un anno. L’instabilità è diminuita
con l’evoluzione del sistema elettorale in direzione maggioritaria, ma la possibilità di
maggioranze diverse tra Camera e Senato ha complicato e indebolito l’azione di chi
doveva governare. Per quanto attiene al processo legislativo, la necessità del doppio
1

1

Cfr. Note e studi Assonime n. 7/2013 e n. 11/2014.

passaggio alla Camera e al Senato rallenta notevolmente l’approvazione delle leggi.
Per ovviare a questo problema, la risposta dei governi è stato il ricorso, spesso
improprio e con compressione delle prerogative del Parlamento, alla decretazione
d’urgenza. In sede di conversione in legge, i decreti si sono spesso appesantiti di
contenuti non pertinenti e la pratica dei maxi-emendamenti ha svilito la funzione del
Parlamento. Si è così venuto a creare un sistema in cui le decisioni sono frenate da
complicati compromessi e la capacità delle istituzioni di rispondere alle esigenze dei
cittadini si è indebolita.
I problemi in Italia certamente non derivano solo dal quadro costituzionale. Pesa anche
la diffusione di atteggiamenti di conflittualità esasperata e la scarsa disponibilità a un
dialogo costruttivo in tutti gli ambiti (tra livelli di governo, tra le forze politiche, all’interno
delle forze politiche). Pesa, inoltre, la circostanza che le pubbliche amministrazioni
talora operino in modo autoreferenziale, invece che al servizio della collettività. In
questo contesto è maturato tra i cittadini un senso di sfiducia e di distacco dalle
istituzioni.
Oggi viviamo in un momento critico, sia sul piano economico che su quello della
politica internazionale. Per l’economia, le difficoltà di crescita e la fragilità finanziaria
che ancora ci attanaglia richiedono un sistema istituzionale capace di decidere più
rapidamente e più efficacemente, per creare un contesto più favorevole all’impresa e al
lavoro. Per aumentare la crescita potenziale dell’economia non sono sufficienti gli
interventi di politica monetaria: occorre un’azione complementare della politica
pubblica. In una prospettiva più generale, decisioni difficili devono inoltre essere
affrontate per superare la crisi di consenso delle istituzioni europee e gestire le grandi
questioni dell’immigrazione, della tutela dell’ambiente, della sicurezza e
dell’antiterrorismo.
Su questi temi, attualmente molte delle decisioni fondamentali per i cittadini sono
adottate a livello europeo o comunque sovranazionale. L’Italia può essere in grado di
incidere su queste decisioni, preservando e consolidando i valori della democrazia
riconosciuti dalla nostra Costituzione, solo se a livello nazionale l’assetto delle
istituzioni riesce ad esprimere posizioni chiare, non indebolite da una patologica
precarietà.
Se il senso di sfiducia dei cittadini nelle istituzioni si traduce nella rinuncia a reagire e a
sostenere i necessari sforzi di riforma, l’Italia è condannata inesorabilmente al declino.
Questa deriva potrebbe mettere a rischio anche i valori fondamentali della nostra
democrazia.
La riforma costituzionale, che è stata approvata dal Parlamento e che sarà a breve
oggetto di un referendum popolare, mira ad affrontare alcune criticità (certamente non

2

tutte) dell’attuale sistema utilizzando gli strumenti di revisione espressamente previsti
dalla stessa Costituzione.
Sulla riforma si è sviluppato un ampio dibattito, che ha posto in evidenza sia i pregi sia
le debolezze della legge costituzionale sottoposta alla consultazione popolare. Troppo
spesso, tuttavia, le posizioni del mondo politico paiono riflettere obiettivi di breve
periodo (pro o contro l’attuale governo), più che questioni sostanziali. Molti contributi,
inoltre, sono espressi in un linguaggio per addetti ai lavori, risultando difficilmente
fruibili dalla generalità dei cittadini.
L’obiettivo di questa guida alla riforma costituzionale è quello di illustrare con un
linguaggio semplice le ragioni della proposta di modifica della seconda parte della
Costituzione, le questioni in gioco e le implicazioni della riforma, per aiutare i lettori a
raggiungere consapevolmente le proprie valutazioni.

1.

Il referendum per confermare o rigettare la riforma

Nel referendum gli elettori dovranno decidere se confermare (votando sì) o rigettare
(votando no) le modifiche di alcune disposizioni della Costituzione italiana previste da
una legge costituzionale approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta ufficiale
del 15 aprile 2016, n. 88.
Il quesito a cui gli elettori dovranno rispondere è il seguente:
Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Disposizioni per il
superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il
contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la
revisione del titolo V della parte II della Costituzione” approvato dal Parlamento e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?
E’ utile ricordare che i lavori parlamentari che hanno portato all’adozione della legge
costituzionale sottoposta a referendum sono iniziati nell’aprile 2014 con un disegno di
legge presentato dal Governo al Parlamento (A.S. 1429, A.C. 2613). Rispetto alla
versione iniziale, la Camera e il Senato hanno apportato numerose modifiche2.
Il testo definitivo, secondo la procedura prevista per le modifiche costituzionali
dall’articolo 138 della Costituzione, è stato approvato in doppia lettura dalla Camera e
dal Senato, con una maggioranza superiore al 50 per cento (alla Camera, 58% nella
prima votazione e 57% nella seconda; al Senato, 56% nella prima votazione e 57%
nella seconda).

2

3

Per dettagli, cfr. http://www.camera.it/leg17/465?tema=riforme_costituzionali_ed_elettorali.

La Costituzione prevede che, quando nella seconda votazione non sia stata raggiunta
la maggioranza dei due terzi dei componenti sia nella Camera che nel Senato (come in
questo caso), la legge costituzionale possa essere sottoposta a referendum popolare,
su richiesta di un quinto dei membri della Camera o del Senato, oppure di 500.000
elettori, o di cinque Consigli regionali.
La richiesta di referendum sulla legge costituzionale approvata dal Parlamento è stata
presentata, in conformità all’articolo 138 della Costituzione, sia da componenti della
Camera dei deputati e del Senato, sia dal prescritto numero di elettori (firme raccolte
da un Comitato di sostenitori della riforma).

2.

Quali disposizioni della Costituzione vengono modificate

Gran parte della Costituzione non è oggetto di riforma da parte della legge
costituzionale. In particolare, non è in discussione alcun cambiamento delle
disposizioni introduttive relative ai principi fondamentali (articoli 1-12) e della prima
parte della Costituzione sui diritti e i doveri dei cittadini (articoli 13-54). Sono questi gli
articoli a cui si fa normalmente riferimento quando si loda la qualità della nostra
Costituzione.
Le modifiche previste dalla legge costituzionale riguardano la seconda parte della
Costituzione, relativa all’ordinamento della Repubblica, che disciplina gli assetti
istituzionali funzionali a realizzare una società libera, prospera e giusta fondata sulla
democrazia.
Rispetto a questa seconda parte della Costituzione, gli stessi estensori del testo del
1947 erano consapevoli che il sistema avrebbe potuto essere in parte ripensato3. A
partire dal 1963, ben dodici leggi costituzionali hanno introdotto modifiche, alcune più
specifiche, altre di più vasta portata, tra cui in particolare la riforma del Titolo V sui
rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali nel 2001.
Rispetto alle modifiche precedenti, l’attuale riforma tocca un numero più ampio di
articoli (44 disposizioni, a fronte delle 15 disposizioni modificate dalla riforma del Titolo
V nel 2001). Molte delle modifiche, tuttavia, sono la mera conseguenza di pochi
cambiamenti sostanziali.
I cambiamenti sostanziali riguardano:
a. il superamento del bicameralismo indifferenziato;
b. l’attribuzione al Senato del compito di rappresentare gli enti territoriali;

3

Cfr. la ricostruzione in Sabino Cassese, Cinque domande sulla riforma della Costituzione, Note e studi
Assonime n. 10/2016.

4

c. l’attribuzione alla sola Camera dei deputati del compito di esprimere la fiducia
nei confronti del Governo, in modo da rafforzare la governabilità;
d. alcune modifiche relative all’esercizio della funzione legislativa, volte a
disciplinare in modo più rigoroso (e dunque a limitare) il ricorso ai decreti legge,
prevedendo al tempo stesso che disegni di legge ritenuti di particolare rilievo
per il programma di governo vengano esaminati entro termini certi e
ragionevolmente brevi (“voto a data certa”);
e. il ridisegno dei rapporti tra Stato e Regioni delineato dal Titolo V, con particolare
riferimento all’attribuzione delle competenze legislative;
f.

l’eliminazione del riferimento alle Province;

g. la riduzione del numero dei senatori;
h. l’abolizione del CNEL;
i.

3.

la razionalizzazione e una maggiore integrazione delle strutture amministrative
di Camera e Senato, eliminando le duplicazioni.

Il passaggio dal bicameralismo perfetto al bicameralismo differenziato

La scelta del sistema parlamentare basato sul bicameralismo indifferenziato, compiuta
dagli estensori della Costituzione nel 1947, è stata il risultato di un compromesso
politico volto a garantire che il funzionamento del Parlamento, nella situazione di forte
contrapposizione tra DC e PCI all’epoca della guerra fredda, fosse disegnato in modo
da frenare il potere delle maggioranze.
All’epoca il sistema decisionale era profondamente diverso rispetto ad oggi e non vi
erano, in particolare, molte delle attuali garanzie che pongono un argine al potere delle
maggioranze. Ad esempio, la normativa era adottata solo dallo Stato, mentre ora molte
norme sono adottate dalle Regioni e dall’Unione europea. Inoltre, sino al 1955 non era
operativa la Corte costituzionale, che vaglia la compatibilità delle leggi con la
Costituzione e costituisce quindi un presidio fondamentale rispetto all’esercizio
dell’azione legislativa.
L’attuale riforma propone il superamento del bicameralismo indifferenziato,
caratterizzato dalla sostanziale identità tra le funzioni dei due rami del Parlamento sia
nell’esercizio della funzione legislativa che per quanto riguarda la titolarità del rapporto
di fiducia nei confronti del Governo. Gli obiettivi principali della riforma sono quelli di
aumentare la governabilità, velocizzare il processo legislativo e attribuire al Senato il
ruolo specifico di rappresentanza degli enti territoriali.

5

Il sistema politico resta un sistema parlamentare bicamerale. Non si passa quindi a
un sistema presidenziale come quello statunitense o semi presidenziale come quello
francese. A differenza della riforma del 2005 bocciata dal referendum del 2006, la
riforma attuale non aumenta i poteri del Presidente del Consiglio rispetto al
Parlamento. Non si passa nemmeno a un sistema monocamerale, come pure alcuni
avevano auspicato. I rami del Parlamento restano due (Camera dei Deputati e Senato
della Repubblica), ma svolgeranno funzioni diverse tra loro. Il nuovo modello è quello
del bicameralismo differenziato o “asimmetrico”, come previsto per esempio in
Germania, Regno Unito e Spagna.
Nel nuovo sistema, la funzione di fornire indirizzi politici ed esprimere la fiducia sul
programma di governo viene riservata alla Camera dei deputati. Questa disposizione –
la misura principale tesa a migliorare la governabilità -- allinea il nostro ordinamento a
quelli dei principali sistemi parlamentari.
Il Senato assume la funzione di rappresentare le istituzioni territoriali, ossia
Regioni, Comuni e Città metropolitane e ha il compito di assicurare il raccordo tra esse
e lo Stato. Sinora questo compito era stato affidato al sistema delle conferenze
(Conferenza Stato-Regioni, Conferenza Stato-Città, Conferenza unificata), che non
hanno rilievo costituzionale. Mentre le conferenze continueranno ad assicurare il
coordinamento fra gli esecutivi, il nuovo ruolo del Senato mira ad assicurare una
partecipazione delle istituzioni territoriali alla formazione delle decisioni legislative.
Il superamento del bicameralismo indifferenziato si riflette sull’esercizio della
funzione legislativa.
Solo per alcuni tipi di leggi l’esercizio della funzione legislativa spetta, come avviene
oggi, ad entrambi i rami del Parlamento (procedimento bicamerale): in particolare, le
leggi costituzionali, le leggi sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e
all’attuazione delle politiche europee, le leggi sull’elezione del Senato e quelle che
incidono direttamente sull’ordinamento di Regioni, Comuni e Città metropolitane.
Per tutte le altre leggi, la funzione legislativa spetta alla sola Camera dei Deputati
(procedimento monocamerale). I disegni di legge all’esame della Camera vengono
comunque trasmessi al Senato, che ha la possibilità di proporre modifiche, ma solo se
entro dieci giorni lo richiede un terzo dei senatori e lo delibera la maggioranza.
Dunque, gran parte delle leggi potranno essere promulgate e pubblicate l’undicesimo
giorno successivo all’approvazione da parte della sola Camera.
Le leggi che incidono in modo particolare sui rapporti tra Stato e enti territoriali (leggi a
tutela dell’unità economica e giuridica della Repubblica o a tutela dell’interesse
nazionale, in cui si deroga alla competenza legislativa delle Regioni) sono approvate
dalla Camera dei deputati, ma il ruolo del Senato è rinforzato: solo approvando la legge

6

a maggioranza assoluta la Camera dei deputati può decidere di non conformarsi a
modifiche proposte dal Senato con maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Nel merito, il superamento del bicameralismo indifferenziato comporta
un’accelerazione dell’iter legislativo, rispetto al sistema attuale che richiede per tutte le
leggi l’approvazione da parte di entrambi i rami del Parlamento.
E’ stato obiettato che la riforma prevede una pluralità di procedimenti legislativi
(procedimenti monocamerali, bicamerali, monocamerali con ruolo rafforzato del
Senato) e che ciò aumenta la complessità del sistema. Questa caratteristica si
presenta anche in altri ordinamenti bicamerali e dovrà essere gestita; comunque, le
leggi per le quali il procedimento è diverso dal procedimento monocamerale sono una
piccola parte della produzione legislativa.
Al Senato è attribuita anche la nuova funzione di valutare le politiche pubbliche e
l’attività delle pubbliche amministrazioni. Il Senato è tenuto in particolare a
verificare l’impatto delle politiche europee sui territori e l’attuazione delle leggi dello
Stato. In Italia sinora la dimensione attuativa delle politiche pubbliche è stata poco
considerata, una maggiore attenzione da parte del Parlamento attraverso un impegno
ad hoc del Senato può rappresentare una svolta positiva.
Per quanto riguarda i tempi per il passaggio al bicameralismo differenziato, la riforma
prevede che il nuovo sistema si applicherà dalla legislatura successiva allo
scioglimento di entrambi i rami del Parlamento.

4.

Composizione e elezione del Senato

La riforma costituzionale incide sul Senato, prevedendone una diversa composizione e
una nuova modalità di elezione.
Il numero dei senatori, che oggi è di 315 componenti, viene sensibilmente ridotto: vi
saranno 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali.
Cinque senatori potranno essere nominati dal Presidente della Repubblica tra “cittadini
che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico
e letterario”. I senatori che saranno nominati dal Presidente della Repubblica durano in
carica sette anni (non a vita come previsto nell’attuale testo costituzionale) e non
possono essere nuovamente nominati4.
ll Senato diventa un organo a elezione indiretta. Questa novità, come altre
caratteristiche del nuovo Senato, va considerata alla luce del suo nuovo ruolo di
rappresentanza delle istituzioni territoriali. In questo contesto i novantacinque senatori

4

7

Gli attuali senatori a vita rimangono in carica.

non sono più eletti direttamente dai cittadini, attraverso le liste politiche, ma dai consigli
regionali, che a loro volta sono eletti dai cittadini5.
Questo consente, sia pure in via indiretta, di allargare la base elettorale per l’elezione
del Senato: l’attuale Costituzione infatti esclude i giovani tra 18 e 25 anni (4 milioni di
elettori) dalla partecipazione all’elezione dei senatori.
Ogni consiglio regionale dovrà eleggere un senatore tra i sindaci dei Comuni del
territorio della Regione: vi saranno quindi ventuno senatori-sindaci. Gli altri senatori
saranno eletti dai consigli regionali tra i propri componenti con metodo proporzionale
“in conformità alle scelte espresse dagli elettori” in occasione del rinnovo del consiglio
regionale.
A ciascuna Regione spetta, oltre la soglia minima di due senatori (che vale per tutte),
un numero di seggi in proporzione alla popolazione, secondo l’ultimo censimento
generale. A ciascuna delle province autonome di Trento e Bolzano spettano due
senatori.
Una legge elettorale per il Senato, che sarà adottata dopo l’entrata in vigore della
riforma e dovrà essere approvata sia dalla Camera che dal Senato, detterà una
disciplina puntuale del nuovo sistema. Il contenuto di questa legge è ancora da definire
(non si può fissare tutto in Costituzione) e andrà seguito con attenzione. Nella fase
transitoria, in attesa della nuova legge elettorale, i componenti del Senato saranno
nominati dai consigli regionali in carica.
I membri del Senato non saranno tutti rinnovati contestualmente: il Senato diventa un
organo a rinnovo parziale “continuo”, in corrispondenza con le elezioni dei
singoli consigli regionali. La durata del mandato dei senatori coincide con quella dei
consigli regionali che li hanno eletti; in occasione delle elezioni regionali, i senatori
nominati dalla regione interessata cessano dall’incarico e saranno sostituiti. Viene così
attenuato il rapporto con il ciclo elettorale della Camera dei deputati.
Viene eliminato il requisito dei quarant’anni di età per l’eleggibilità a senatori.
La riforma comporta l’eliminazione di ogni riferimento in Costituzione all’indennità
parlamentare per i senatori. Il motivo è che i nuovi senatori già ricevono un
compenso in quanto consiglieri regionali e sindaci; la nomina a senatori comporta
certamente un impegno, ma non si tratta di un lavoro a tempo pieno. Anche i senatori
nominati dal Presidente della Repubblica non percepiranno indennità. Nulla esclude
che vengano previsti rimborsi dei costi necessari per l’esercizio della funzione di
senatore.

5

Con l’espressione “consigli regionali”, che utilizziamo per semplicità, intendiamo i consigli delle quindici
regioni a statuto ordinario, delle regioni a statuto speciale Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Valle
d’Aosta e delle due province autonome di Trento e Bolzano (complessivamente, 21 “collegi regionali”).

8

Una obiezione che è stata sollevata riguarda la difficoltà di svolgere al contempo la
funzione di senatore e quella di consigliere regionale o sindaco. Il rilievo di questo
problema dipende da come saranno organizzati in concreto i lavori del nuovo Senato
(ad esempio concentrando le attività per le quali è necessaria la presenza in Aula in
alcuni giorni della settimana).
Complessivamente, la riduzione del numero dei senatori e l’eliminazione delle
indennità comporta minori costi di funzionamento del Senato.

5.

Rapporti tra riforma costituzionale e legge elettorale per la Camera

Mentre, come si è visto, la riforma costituzionale interviene in modo incisivo sullla
composizione e l’elezione del Senato, la Camera dei deputati non è interessata da
modifiche; la durata della legislatura resta di cinque anni.
In particolare, la riforma non tocca la legge elettorale n. 52/2015 (il cosiddetto Italicum).
E’ in corso un dibattito sull’opportunità di rivedere il contenuto di questa legge, che
attribuisce un elevato premio di maggioranza (340 seggi su 630) alla lista che
raggiunge al primo turno almeno il 40 per cento dei voti o vince al secondo turno in
sede di ballottaggio. La questione, comunque, non è oggetto della consultazione
referendaria.
Peraltro, anche per evitare che si riproponga la situazione che si è verificata nel 2014,
quando la Corte costituzionale dichiarò illegittima ex-post una legge elettorale6, la
riforma costituzionale prevede che una minoranza dei parlamentari possa chiedere alla
Corte costituzionale una pronuncia ex-ante sulla legittimità costituzionale delle
leggi elettorali.

6.

Altre novità per la funzione legislativa

6.1

Iniziativa legislativa

La riforma non modifica la previsione della Costituzione che attribuisce l’iniziativa
legislativa al Governo, a ciascun membro delle due Camere e agli organi ed enti ai
quali sia stata conferita da legge costituzionale.
Viene invece aggiunta una previsione per assicurare che il Senato, deliberando a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, abbia il potere di richiedere alla Camera
dei deputati di procedere all’esame di un progetto di legge e di pronunciarsi entro sei

6

In quel caso era previsto un premio di maggioranza che veniva ottenuto anche raggiungendo solo il 10%
dei voti e la Corte ha ritenuto inoltre che fosse eccessivamente compressa la possibilità per i cittadini di
esprimersi sui candidati delle varie liste, dato che non erano previste preferenze.

9

mesi. L’obiettivo è assicurare una tempestiva attenzione alle istanze rilevanti per la
camera rappresentativa degli enti territoriali.
Per le leggi di iniziativa popolare, che sono già previste dalla Costituzione, viene
aumentato da cinquantamila a centocinquantamila il numero di firme necessario per la
presentazione dei progetti di legge; al contempo viene espressamente prevista in
Costituzione la garanzia che le proposte di legge di iniziativa popolare siano discusse e
votate dal Parlamento nei tempi e alle condizioni stabilite dai regolamenti parlamentari.
All’obiezione circa l’innalzamento della soglia i sostenitori della riforma rispondono che,
rispetto a quando la disposizione è stata introdotta, la popolazione italiana è aumentata
(da 41 a 60 milioni) e che la modifica della soglia è più che compensata dalla garanzia
di un’effettiva e tempestiva considerazione dei progetti di legge di iniziativa popolare da
parte del Parlamento.

6.2

Referendum propositivi e abrogativi

Rispetto ai referendum popolari, sono apportate alcune innovazioni volte a potenziare
le forme di democrazia diretta in un contesto in cui i cittadini spesso si sentono estranei
alle istituzioni.
Anzitutto sono introdotti in Costituzione, in aggiunta ai referendum abrogativi già
previsti (con cui può essere chiesta l’abrogazione totale o parziale di una legge), anche
i referendum propositivi e di indirizzo, “al fine di favorire la partecipazione dei
cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche”.
Per i referendum abrogativi, resta l’attuale regola in base alla quale il referendum viene
indetto su richiesta di 500mila elettori o cinque Consigli regionali; la proposta soggetta
a referendum è approvata se partecipa alla votazione la maggioranza degli aventi
diritto ed è raggiunta la maggioranza dei voti espressi. In aggiunta, per rendere meno
difficile il successo dei referendum abrogativi sostenuti da una parte rilevante dei
cittadini, se la richiesta di referendum è presentata da almeno 800mila elettori, affinché
il referendum sia valido non è più richiesto che partecipi alla votazione la maggioranza
degli aventi diritto: è sufficiente la maggioranza degli elettori che hanno votato alle
ultime elezioni della Camera dei deputati. Si riduce così la probabilità che i
referendum abrogativi falliscano a causa delle astensioni.
Le regole sui referendum costituzionali, come quello che si svolgerà sulla legge di
riforma qui analizzata, restano invariate. Non è previsto, in questi casi, un quorum, cioè
una soglia minima di votanti: la legge sottoposta a referendum è promulgata se
approvata dalla maggioranza dei voti validi.

10

6.3

Voto a data certa e limiti alla decretazione d’urgenza

La riforma prevede che il Governo possa indicare alla Camera che uno specifico
disegno di legge è “essenziale per l’attuazione del programma di governo”; in questi
casi, il disegno di legge deve essere iscritto con priorità all’ordine del giorno e
sottoposto alla valutazione definitiva della Camera dei deputati entro settanta giorni
dalla deliberazione; anche i termini per le proposte di modifica da parte del Senato
sono ridotti. Sono previsti alcuni limitati margini per la proroga dei termini fino a un
massimo di novanta giorni nel caso di provvedimenti complessi.
Questo istituto del “voto a data certa”, previsto da tempo in altri ordinamenti, viene
introdotto nella Costituzione al fine di assicurare che, per questioni particolarmente
urgenti ai fini dell’attuazione del programma di governo, i tempi di esame parlamentare
dei disegni di legge rilevanti siano prestabiliti e sufficientemente contenuti.
La procedura del voto a data certa è comunque esclusa per tutte le leggi da approvare
con procedimento bicamerale: le leggi in materia elettorale, quelle di autorizzazione
alla ratifica di trattati internazionali, le leggi di concessione dell’amnistia e dell’indulto e
la legge sul contenuto della legge di bilancio, sulle norme fondamentali e i criteri per
l’equilibrio di bilancio.
Diversamente da quanto previsto dalla versione iniziale del disegno di legge di riforma,
quando viene richiesto il voto a data certa il Parlamento non è tenuto ad esprimere la
propria valutazione sul testo indicato dal Governo: il testo che viene votato entro il
termine può essere un testo cui sono stati apportati emendamenti.
Per ridurre l’utilizzo improprio dei decreti legge, vengono costituzionalizzati i limiti
alla decretazione d’urgenza già previsti dalla legge ordinaria (legge 23 agosto 1988, n.
400). Il ricorso alla decretazione d’urgenza è escluso in alcune materie (ad esempio, la
materia costituzionale ed elettorale e l’approvazione di bilanci e consuntivi). Viene
sancito che i decreti legge devono contenere misure di immediata applicazione (senza
rinvio quindi a provvedimenti attuativi), di contenuto specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo del decreto. E’ poi preclusa l’introduzione nei disegni di legge di
conversione dei decreti legge di disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del
decreto.
Queste disposizioni meritano un breve commento. L’istituto del voto a data certa viene
considerato da alcuni osservatori uno strumento che attribuisce al Governo un potere
eccessivo. La risposta dei sostenitori della riforma è che l’obiettivo è assicurare un
esame rapido di alcuni disegni di legge fondamentali per l’efficacia dell’azione di
governo senza ricorrere allo strumento del decreto legge. E’ piuttosto l’utilizzo
improprio dei decreti legge e delle leggi di conversione a sollevare criticità per la qualità
della legislazione e a tradursi spesso, attraverso il ricorso al voto di fiducia su
maxiemendamenti, in una totale espropriazione del potere del Parlamento di

11

partecipare alla formazione delle leggi. Per quanto riguarda le prerogative del
Parlamento, nel caso del voto a data certa sono fissati i tempi per l’esame ma i poteri
di rigettare o modificare il disegno di legge restano pieni. Il termine di settanta giorni,
inoltre, è maggiore di quello di sessanta giorni previsto per la conversione dei decreti
legge. Peraltro, per tutti gli ambiti in cui la competenza legislativa è esercitata
collettivamente dalla Camera e dal Senato il ricorso all’istituto del voto a data certa è
escluso.

6.4

Diritti delle minoranze parlamentari e statuto delle opposizioni

Per arginare eccessi di potere delle maggioranze parlamentari viene per la prima volta
menzionata in Costituzione l’esigenza di tutelare i diritti delle minoranze parlamentari e
adottare uno statuto delle opposizioni, anche se il compito viene demandato ai
regolamenti parlamentari (che andranno comunque rivisti per adeguarli alle novità della
riforma).

7.

Revisione del Titolo V e ridisegno del regionalismo

La riforma prevede una serie di modifiche al Titolo V della seconda parte della
Costituzione, dedicato agli enti territoriali, di cui la principale è la revisione del riparto
delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni.

7.1

Riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni

L’attuale formulazione dell’articolo 117 della Costituzione è stata introdotta dalla
riforma del 2001, che mirava a rafforzare il ruolo delle autonomie locali e introdurre
meccanismi per la loro responsabilizzazione. Con questo obiettivo si è cercato di
limitare, in ossequio al principio di sussidiarietà, la competenza legislativa dello Stato
alle sole materie per cui questa è strettamente necessaria.
In base all’attuale articolo 117, vi sono alcune materie attribuite alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, altre materie attribuite alla cosiddetta competenza
legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (lo Stato fissa i principi fondamentali
e le Regioni le norme di dettaglio) e per tutte le materie non menzionate vi è la
competenza legislativa esclusiva delle Regioni.
Nell’esperienza applicativa di questi anni la formulazione dell’articolo 117 si è rivelata
insoddisfacente per due motivi.
Anzitutto, la competenza legislativa dello Stato è stata eccessivamente compressa in
alcune materie che richiedono chiaramente una disciplina unitaria a livello nazionale.

12

Ad esempio, per le reti nazionali del trasporto, dell’energia e delle comunicazioni
l’attuale sistema di competenza legislativa concorrente produce una regolazione
ampiamente differenziata a livello regionale che crea inefficienze e costi ingiustificati,
segmentando il mercato e pregiudicando l’attività economica e gli investimenti7.
Inoltre, nelle materie a competenza legislativa concorrente la ripartizione dei ruoli tra lo
Stato (che può fissare solo i principi fondamentali e non può adottare regolamenti) e le
Regioni ha generato incertezze e prodotto un ampio contenzioso davanti alla Corte
costituzionale.
Infine, a differenza di quanto previsto in altri ordinamenti, anche federali, l’attuale
articolo 117 non contiene una clausola di salvaguardia che consenta ai poteri centrali
di intervenire in materie di competenza regionale qualora lo richiedano gli interessi
strategici del Paese (la cosiddetta ‘clausola di supremazia’).
Negli ultimi quindici anni la Corte costituzionale ha svolto un ruolo fondamentale per
l’equilibrio del sistema, fornendo chiarimenti sull’interpretazione dell’articolo 117 e
sancendo in particolare che alcuni degli ambiti materiali rientranti nella competenza
dello Stato (ad esempio tutela dell’ambiente e tutela della concorrenza) attengono a
valori trasversali che sono idonei a investire una pluralità di materie. Ma gli interventi
interpretativi della Corte sono palesemente insufficienti a risolvere il problema. Si è
diffusa quindi la convinzione che sia necessario modificare la formulazione dell’articolo
1178.
La riforma costituzionale prevede una sostanziale riscrittura dell’articolo 117 sul riparto
delle competenze legislative tra Stato e Regioni.
E’ anzitutto prevista la soppressione della competenza concorrente nella quale lo
Stato fissa i principi fondamentali e le Regioni le disposizioni di dettaglio. Le materie
che erano di competenza concorrente sono state conseguentemente ridistribuite tra
competenza esclusiva statale e competenza regionale. L’architettura del sistema risulta
quindi composta solo da materie di competenza legislativa dello Stato e materie di
competenza legislativa delle Regioni.
Alcune materie di competenza legislativa regionale sono espressamente indicate,
diversamente da quanto avviene nel sistema attuale. Tra esse vi sono ad esempio:
rappresentanza delle minoranze linguistiche; pianificazione del territorio regionale e
mobilità al suo interno; dotazione infrastrutturale; programmazione e organizzazione
dei servizi sanitari e sociali; promozione dello sviluppo economico locale;
organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese. Alle Regioni spetta, inoltre,
7

Un primo aggiustamento in tema di finanza pubblica è stato fatto con la legge costituzionale n. 1/2012 sul
pareggio di bilancio che ha spostato l’armonizzazione dei bilanci pubblici dalle materie di competenza
concorrente a quelle di competenza esclusiva dello Stato.
8
Cfr. Note e studi Assonime n. 7/2013 e n. 11/2014.

13

la competenza legislativa residuale in tutte le eventuali materie non espressamente
menzionate dall’articolo 117.
Il novero delle materie di competenza legislativa statale viene ampliato per coprire
gli ambiti in cui la frammentazione legislativa a livello regionale è stata ritenuta
controproducente. Tra gli ambiti in cui, se la riforma viene approvata, lo Stato avrà la
competenza legislativa vi sono ad esempio: la produzione, il trasporto e la distribuzione
nazionali dell’energia; le infrastrutture strategiche e le grandi reti di trasporto e di
navigazione d’interesse nazionale e le relative norme di sicurezza; i porti e aeroporti
civili di interesse nazionale e internazionale; il commercio con l’estero; l’adozione di
disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali, per la
sicurezza alimentare e sul turismo; la tutela e sicurezza del lavoro, le politiche attive
del lavoro, l’ambiente e l’ecosistema (non solo tutela ma anche valorizzazione); il
sistema nazionale e il coordinamento della protezione civile; il coordinamento dell’egovernment non solo riguardo ai dati, ma anche ai processi e alle infrastrutture e
piattaforme informatiche dell’amministrazione statale, regionale e locale; il
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; l’adozione delle norme
sui procedimenti amministrativi volte ad assicurarne l’uniformità sul territorio nazionale.
Riportare allo Stato la competenza legislativa in tutte queste materie ha un importante
impatto sia perché consente l’adozione di regole uniformi, e quindi di una politica
nazionale in temi cruciali quali quelli delle grandi infrastrutture, sia perché incide sulla
semplificazione e sulla velocizzazione dei procedimenti autorizzativi.
La riforma prevede inoltre l’introduzione della clausola di supremazia, che consente
alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie di competenza
regionale quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica
o la tutela dell’interesse nazionale.
Rispetto alla ridefinizione del riparto delle competenze legislative, i critici della riforma
hanno sottolineato che anche con il nuovo testo dell’articolo 117 vi è spazio per
interpretazioni difformi e quindi per un contenzioso davanti alla Corte costituzionale; il
problema si pone in particolare in quegli ambiti in cui la riforma prevede che lo Stato
abbia la competenza ad adottare disposizioni generali e comuni, mentre per il resto la
competenza è delle Regioni. I sostenitori della riforma rispondono che comunque, dato
l’aumento delle competenze legislative dello Stato, con il nuovo articolo 117 il rischio di
contenzioso viene ridotto rispetto ad oggi, mentre l’attribuzione al Parlamento
nazionale del potere di dettare disposizioni “comuni” gli attribuisce, in quelle materie, la
facoltà di decidere discrezionalmente dove ricorrano esigenze di uniformità normativa,
escludendo in radice il contenzioso.

14

7.2

Il potere di adottare regolamenti

L’attuale formulazione dell’articolo 117 comporta che non possono essere adottati
regolamenti a livello statale né nelle materie di competenza legislativa regionale né in
quelle di competenza legislativa concorrente.
Con la riforma, la potestà regolamentare segue la potestà legislativa: negli ambiti in
cui lo Stato e le Regioni hanno la competenza legislativa possono anche adottare
regolamenti, scegliendo quindi di volta in volta lo strumento normativo più appropriato.
Resta la possibilità per lo Stato di delegare alle regioni la potestà regolamentare in
specifici ambiti rientranti nella sua competenza legislativa.

7.3

Regioni a cui sono attribuiti maggiori spazi di autonomia

L’articolo 116 della Costituzione prevede che a certe condizioni singole Regioni
possano ottenere ulteriori forme e condizioni di autonomia rispetto a quelle base
previste per le regioni a statuto ordinario, sulla base di un’intesa tra lo Stato e la
regione interessata (cosiddetto regionalismo differenziato).
Per rendere più facile il regionalismo differenziato la riforma prevede, a condizione che
nella regione interessata vi sia un equilibrio di bilancio, che la legge che attribuisce
l’autonomia differenziata sia approvata da entrambe le Camere senza più richiedere la
maggioranza assoluta dei loro componenti.
Anche in conseguenza dell’eliminazione della categoria delle materie di competenza
concorrente, viene ampliato nell’articolo 116 l’elenco delle materie per cui possono
essere attribuite forme differenziate di autonomia, includendo, ad esempio, politiche
sociali, politiche attive del lavoro e istruzione, commercio con l’estero, governo del
territorio.
E’ presumibile che l’introduzione della clausola di supremazia consentirà di ricorrere
più facilmente al riconoscimento di condizioni particolari di autonomia alle Regioni in
grado di farne buon uso, poiché comunque Governo e Parlamento continueranno a
disporre di uno strumento di tutela dell’unità nazionale.

7.4

Autonomia e gestione finanziaria degli enti territoriali

I principi fondamentali relativi all’autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli enti
territoriali contenuti nell’articolo 119 della Costituzione restano immutati, salvo
l’espresso richiamo alla necessità di rispettare quanto disposto dalle leggi dello Stato ai
fini di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

15

Per quanto riguarda l’esigenza che le risorse degli enti territoriali siano sufficienti a
finanziare le funzioni pubbliche loro attribuite, viene rafforzato il linguaggio (il
finanziamento integrale delle funzioni fondamentali deve essere non solo consentito,
ma assicurato); al tempo stesso, per garantire che non vi siano sprechi di risorse viene
espressamente prevista in Costituzione la fissazione di indicatori di riferimento
(benchmark) di costo e di fabbisogno volti a promuovere condizioni di efficienza
nell’esercizio delle funzioni, facendo leva sulle esperienze concrete delle
amministrazioni più virtuose.
Per assicurare la responsabilizzazione nella gestione finanziaria degli enti territoriali
l’articolo 120 prevede che, con legge, siano stabiliti i casi di esclusione dall’esercizio
delle funzioni per i titolari di organi di governo regionali o locali quando è stato
accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell’ente.

7.5

Soppressione del riferimento costituzionale alle Province

La riforma cancella dalla Costituzione ogni riferimento alle Province. Viene inserito in
Costituzione il riferimento alle Città metropolitane.
Un processo di riforma volto a ridimensionare il ruolo delle Province semplificando
l’assetto degli enti territoriali era stato già intrapreso con la legge 7 aprile 2014, n. 56
(cd. Legge Delrio).
Resta possibile affidare determinate funzioni amministrative a enti intermedi tra lo Stato
e i Comuni, i cosiddetti “enti di area vasta”: questi non hanno però rilievo
costituzionale. Ciò consente una maggiore flessibilità sia sul piano dell’organizzazione
sia ai fini del contenimento dei costi.

7.6

Regioni a statuto speciale

La revisione del Titolo V non si applica nei confronti delle Regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e Bolzano sino alla revisione dei rispettivi statuti9.
Questa scelta, compiuta in mancanza del consenso politico a una soluzione differente,
comporta una netta scissione tra il quadro costituzionale per le Regioni a statuto
speciale e quelle a statuto ordinario e costituisce uno degli aspetti più deboli della
riforma. Occorre affrontare seriamente la questione per evitare che, salvo un
improbabile tempestivo adeguamento degli statuti, tutto venga rinviato a data indefinita.

9

Più precisamente, si applicano solo alcune previsioni dell’articolo 116.

16

8.

Pubblica amministrazione e costi della politica

8.1

Trasparenza della pubblica amministrazione

La riforma introduce la trasparenza tra i criteri generali che devono regolare
l’organizzazione dei pubblici uffici (articolo 97). Viene specificato che le funzioni
amministrative devono essere esercitate a tutti i livelli, dai Comuni allo Stato, in modo
da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa secondo
criteri di efficienza e responsabilità degli amministratori (articolo 118).

8.2

CNEL

Viene abolito il CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro), organo di
consulenza delle Camere e del Governo composto di esperti e rappresentanti delle
categorie produttive, in quanto i costi che comporta non sono giustificati da un’effettiva
utilità dell’organismo.

8.3

Accorpamento dei servizi di Camera e Senato

Per assicurare una gestione più efficiente, con minori costi, è prevista l’integrazione
funzionale della struttura amministrativa della Camera e del Senato, mediante
l’istituzione di servizi comuni, l’utilizzo coordinato delle risorse umane e strumentali e
una maggiore collaborazione. A tal fine è istituito un ruolo unico dei dipendenti del
Parlamento.

9.

I criteri per valutare la riforma

Nel dibattito prevalgono spesso motivazioni politiche di breve periodo – a sostegno o
meno del governo in carica. Per le modifiche della Costituzione si deve adottare una
prospettiva diversa, più lungimirante. La Costituzione fornisce il quadro istituzionale
fondamentale per il funzionamento della democrazia, l’effettiva salvaguardia dei diritti
dei cittadini, per lo sviluppo dell’impresa e per il lavoro.
A fronte della difficile situazione economica, della crisi europea, delle tensioni
internazionali e delle nuove minacce alla sicurezza, occorre chiedersi se l’interesse
dell’Italia sia meglio difeso mantenendo l’attuale testo della Costituzione
(bicameralismo indifferenziato, frammentazione delle competenze legislative, oltre
trecento senatori, riferimento alle Province in Costituzione, permanenza del CNEL)
oppure dalla nuova legge costituzionale.
Sicuramente la riforma non è, da sola, sufficiente a risolvere tutti i problemi del Paese.
Sicuramente alcune formulazioni avrebbero potuto essere più chiare. Sul piano

17

sostanziale, alcune scelte lasciano perplessi, tra esse certamente quella di non toccare
le prerogative delle Regioni a statuto speciale nel riparto delle competenze legislative.
Nel complesso, però, la riforma elimina alcune chiare inefficienze degli attuali assetti
istituzionali che pregiudicano la capacità di decidere e contribuiscono alla sfiducia dei
cittadini, aumenta la governabilità e consente un più efficace funzionamento delle
istituzioni.
E’ indubbio che, nel caso in cui la riforma approvata dal Parlamento venisse bloccata
dal referendum, per una nuova riforma della Costituzione basata su un testo diverso ci
vorrebbero molti anni. La capacità del Paese di ripartire e affrontare le sfide
contemporanee ne sarebbe indebolita.

Riferimenti ad alcuni contributi al dibattito
AA.VV., Focus riforma costituzionale, su www.federalismi.it
AA.VV., Dieci domande sulla riforma costituzionale, “Quaderni Costituzionali” n.
2/2016, 219-353
AA.VV., Si/no: un voto decisivo, “Il Mulino” n. 4/2016, 617-644
AA.VV., L’economia del Si: l’impatto del nuovo Titolo V sulle politiche economiche e
sociali, di prossima pubblicazione
Astrid, Cambiare la Costituzione? Un dibattito tra i costituzionalisti sui pro e i contro
della riforma, Maggioli, 2016
S. Cassese, Cinque domande sulla riforma della Costituzione, Note e studi Assonime
n. 10/2016
G. Crainz - C. Fusaro, Aggiornare la Costituzione. Storia e ragioni di una riforma,
Donzelli, 2016
G. Zagrebelsky, Loro diranno, noi diciamo. Vademecum sulle riforme istituzionali,
Laterza, 2016

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