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Spunti di riflessione sulla riforma costituzionaled il referendum del 4 dicembre 2016 .pdf



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REFERENDUM
CONFERMATIVO
E RIFORMA
COSTITUZIONALE:
COSA SI VOTA E PERCHé
Sommario: 1. Introduzione: la riforma costituzionale ed il referendum confermativo; 2. Inquadramento storico del parlamentarismo italiano; 3. Cosa
prevede la costituzione attuale: il bicameralismo perfetto ed indifferenziato;
4. Il Parlamento negli altri paesi europei; 5. La riforma: il superamento del
bicameralismo perfetto; 6. La riforma: la ripartizione del potere legislativo
tra Stato e regioni; 7. La riforma: il rafforzamento degli strumenti di democrazia diretta; 8. La riforma: le altre modifiche; 9. I pro ed i contro della
riforma; 10. Conclusioni.

RONNY SPAGNOLO

Introduzione: il merito della riforma costituzionale
e il referendum confermativo

N

el prossimo ottobre è fissato un appuntamento di straordinaria importanza per la vita pubblica del paese: la celebrazione del referendum confermativo sulla riforma costituzionale approvata definitivamente
dal Parlamento, dopo un paio d’anni di spola tra le due camere, lo scorso
12 aprile 2016.
Trattandosi di una riforma costituzionale approvata con la maggioranza dei
voti, anziché con la maggioranza qualificata dei due terzi, le forze politiche
di opposizione hanno potuto chiedere la celebrazione del referendum
confermativo, rimettendo così l’ultima parola ai cittadini.
Tuttavia, come troppo spesso capita in questo Paese, la campagna referendaria sta rapidamente degenerando nell’ennesimo chiassoso referendum
pro o contro il Governo, mettendo così del tutto in secondo piano il merito

1

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Iter della
riforma
costituzionale
nei due rami del
Parlamento

di una così importante riforma delle istituzioni democratiche.
Orbene, l’ambizioso obiettivo di questo contributo è quello di spostare l’attenzione dal piano del contingente scontro politico a quello del merito della
riforma, cercando – almeno questa è l’aspirazione – di dare al cittadino
gli strumenti per formarsi una propria opinione sulla riforma. Nei limiti del
possibile eviterò pertanto di lasciar trasparire la mia personale opinione
sulla riforma, cercando invece di svolgere considerazioni puntuali, così da
lasciare al lettore l’ultima parola.
In un senso o nell’altro, infatti, è prevedibile come l’esito di questo referendum avrà ripercussioni di lungo termine sul Paese: non sprechiamo
l’occasione di fare la nostra parte in maniera informata e consapevole.
Veniamo al dunque. Com’è noto, la riforma in parola si giustifica con la
necessità – da molto tempo avvertita – di dare al Paese una struttura istituzionale più logica e funzionale, superando il tanto vituperato “bicameralismo perfetto” che caratterizza l’attuale modello parlamentare. Cerchiamo
perciò di comprendere meglio in che cosa consista questo “bicameralismo
perfetto”, non prima d’aver svolto qualche considerazione sulla sua origine
ed evoluzione storica.

Inquadramento storico del parlamentarismo italiano
Il progenitore del Parlamento italiano va senza dubbio individuato in quello
che venne istituito nel Regno di Sardegna in forza dello Statuto Albertino. Quest’ultimo venne concesso da Re Carlo Alberto di Savoia allo Stato
sabaudo nel 1848 e, successivamente all’unificazione del Paese, divenne la
Legge fondamentale del Regno d’Italia, rimanendo formalmente in vigore
per quasi un secolo fino all’introduzione della Costituzione repubblicana.
Lo Statuto istituiva un Parlamento bicamerale costituito da una Camera
dei deputati e da un Senato del Regno. Mentre la prima camera era
composta da membri eletti dai cittadini – sulla base però di leggi eletto-

rali che, almeno inizialmente,
limitavano fortemente l’elettorato attivo discriminando
per sesso, censo ed istruzione
– il Senato era interamente
costituito da senatori a vita di
nomina regia.
Il bicameralismo era perfetto (ma differenziato), nel
senso che ogni legge, per essere approvata, aveva bisogno
dell’approvazione di entrambe
le Camere di cui era costituito
il Parlamento.
Un tale assetto rispondeva
perfettamente alle logiche
della monarchia dell’epoca,
dato che la sovranità statale
era condivisa dal potere regio
e dal popolo. Era perciò logico
che ogni legge dovesse ottenere l’approvazione di entrambe
le Camere che rispecchiavano
questo dualismo.
Col tempo e parallelamente all’evoluzione delle altre monarchie dell’epoca,
tuttavia, la Camera dei deputati conquistò sul piano politico un peso sempre
maggiore, mettendo in secondo piano il Senato.
Questo assetto durò fino al periodo fascista, ove l’istituzione parlamentare
perse notevolmente centralità nella vita pubblica del Paese, ormai fagocitata
dal regime totalitario. Il Senato venne fascistizzato per il tramite della nomina di centinaia di membri di provata fede fascista, mentre con la riforma
del 1939 la Camera dei deputati venne addirittura soppressa e sostituita con
la Camera dei fasci e delle corporazioni: al contempo trionfo dell’ideologia corporativistica fascista e dichiarazione di morte – anche sul piano
formale – dello Stato liberale.
E venne la guerra, la caduta del fascismo, la liberazione e quindi il momento
di ricostruire l’Italia, a cominciare proprio dalle sue istituzioni democratiche.
Da questo punto di vista, la svolta avvenne il 2 giugno 1946 quando, congiuntamente alla celebrazione del noto referendum che congedò la monarchia
sabauda in favore della Repubblica, venne eletta l’Assemblea costituente,
che cominciò i lavori il 25 giugno di quell’anno, per concluderli con l’approvazione finale della Costituzione il 22 dicembre 1947.
In quel contesto trovò origine il famigerato “bicameralismo perfetto (ed indifferenziato)” che da decenni si cerca – finora infruttuosamente – di superare.
Sopra: lo Statuto Albertino concesso nel 1948

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L’Assemblea costituente – ed in particolare la sua II° sottocommissione,
presieduta da Umberto Terracini – discusse a lungo su come organizzare
il nuovo Parlamento repubblicano, che doveva svolgere la funzione di vero
e proprio centro di gravità democratica attorno al quale far gravitare tutte
le altre istituzioni.
In proposito, si impose fin da subito la risoluzione di un problema preliminare. Una volta liquidata la monarchia in favore della Repubblica, bisognava
decidere il da farsi col Senato, che fino ad allora aveva trovato giustificazione
con la necessità di coinvolgere la monarchia nell’esercizio della funzione
legislativa. In proposito, varie furono le possibili soluzioni discusse dalla
II° sottocommissione.

I comunisti erano per una Camera unica
con la soppressione del Senato
In primo luogo, merita menzione la posizione assunta dai costituenti del
partito comunista, i quali si dichiararono fin da subito favorevoli all’istituzione di un Parlamento monocamerale, con la soppressione tout court
del Senato.
Un tale orientamento rispondeva ad una logica piuttosto coerente: se la
sovranità non era più condivisa col Re, bensì andava interamente ricondotta
al popolo, occorreva strutturare un Parlamento che rispecchiasse questa
nuova realtà. Tutte le istituzioni avrebbero perciò dovuto gravitare attorno
ad un’unica camera che rispecchiasse la volontà popolare; da questo punto
di vista, affiancarle un’altra camera non avrebbe più avuto alcun senso ed,
anzi, rischiava di tradursi in un’inaccettabile limitazione della volontà popolare, messa sotto tutela dall’altra camera.
Questa posizione, benché coerente, non trovò tuttavia sufficiente consenso
all’interno della sottocommissione, ove la maggior parte dei membri – tra
i quali potevano annoverarsi eminenti giuristi dello spessore di Costantino Mortati e Piero Calamandrei – preferiva rimanere nel solco della
tradizione bicamerale che era stata propria dell’Italia liberale, nonché della
maggior parte degli altri Paesi europei, tutti plasmati ispirandosi all’archetipo britannico.
Si pose allora il problema di conferire un significato nuovo a questa seconda camera e, conseguentemente, di stabilire come eleggerne i membri e
quali funzioni attribuirle, così da evitare che si traducesse in una mera duplicazione della Camera dei deputati. La discussione in proposito fu articolata ed intensa ma, seppur con qualche semplificazione, può dirsi che furono esaminate tre diverse soluzioni: con l’avvertenza che una non escludeva
necessariamente l’altra, potendo eventualmente trovare un’ipotetica commistione.
Innanzitutto, si discusse la creazione di una “camera delle competenze”,
da affiancare a quella rappresentativa della volontà popolare pura e semplice.

Si riteneva infatti che la Camera dei deputati, costituita da cittadini qualsiasi eletti a suffragio universale, potesse incontrare difficoltà allorquando
avesse dovuto affrontare questione tecniche, che richiedevano saperi non
comuni. La proposta fu perciò quella di creare una camera alta composta
da membri eletti dal mondo accademico - universitario, oltre che dagli
ordini professionali, così da assicurare il necessario apporto di saperi nella
formazione della legge.
La seconda ipotesi sulla quale si confrontarono i costituenti fu quella di
affiancare alla Camera dei deputati una “Camera delle parti sociali”
o, per così dire, “dei corpi intermedi”. Si trattava probabilmente della
soluzione di maggior rottura rispetto all’esperienza parlamentare dell’Italia
liberale. Sul piano ideologico, invero, questa soluzione presupponeva il riconoscimento che la società che si voleva organizzare non era esclusivamente
composta da individui, bensì anche da varie forme aggregative all’interno
delle quali i cittadini concorrevano alla cura dei propri interessi. Affianco
alla Camera dei deputati, rappresentativa dell’orientamento politico dei
cittadini intesi come individui, diventava perciò opportuno istituire una
seconda camera rappresentativa delle aggregazioni sociali nelle quali i cittadini si riunivano: ovverosia i sindacati, le associazioni degli imprenditori,
degli artigiani ecc. Un tale assetto avrebbe avuto il pregio di far confluire
all’interno del Parlamento la fisiologica dialettica tra le forze sociali, dando
un notevole contributo nella formazione delle leggi a più marcato significato
economico e sociale. I membri di tale Camera avrebbero perciò dovuto essere
eletti dalle associazioni di categoria e quindi principalmente dai sindacati
dei lavoratori e dalle associazioni datoriali.
La terza soluzione sottoposta all’esame della II° sottocommissione fu
quella di creare una “camera delle regioni”. Da questo punto di vista,
infatti, l’Assemblea costituente si trovò di fronte un difficile enigma. Da
una parte si voleva prendere le distanze dallo spiccato centralismo che
aveva caratterizzato il ventennio fascista, restituendo alle regioni italiane
la loro storica autonomia; dall’altro lato, tuttavia, si nutriva il timore che
le forze centrifughe, che caratterizzavano l’Italia distrutta del dopoguerra,
potessero disarticolare lo Stato. La (coraggiosa) soluzione fu quella di
optare per una soluzione intermedia, quella regionalistica, che comunque
attribuiva ai Consigli regionali una parte del potere legislativo. Con queste premesse, divenne naturale pensare alla costituzione di una camera
parlamentare rappresentativa degli enti regionali, laddove fosse possibile
creare un momento di coordinamento tra le competenze legislative statali
e quelle regionali, sulla falsariga di quel che succedeva – e succede tutt’ora
- in tutti gli altri Paesi a struttura federale. All’uopo, si propose pertanto di
far eleggere i membri di questa seconda camera dai Consigli regionali, che
sarebbero così stati indirettamente coinvolti anche nella formazione delle
leggi di carattere nazionale.
Orbene, si starà allora chiedendo il lettore più attento, se queste furono
le opzioni discusse dai costituenti, come mai si approdò alla creazione di
una seconda camera, il Senato, che rappresenta nient’altro che un mero

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doppione dell’altra?
Quanto alla proposta creazione di una “camera delle competenze”,
questa soluzione venne alla fine scartata per ragioni tanto ideologiche,
quanto pratiche. Si trattava infatti di una soluzione dal sapore aristocratico,
che avrebbe riconosciuto una sorta di privilegio a quella ristretta élite del
paese che poteva permettersi di affrontare studi universitari. Inoltre, non
v’era ragione per escludere che quelle stesse persone dotate di competenze
superiori non entrassero in Parlamento dall’ingresso principale, cioè per il
tramite di un’investitura popolare. La stessa Assemblea costituente, invero,
era largamente costituita da accademici e professionisti, perciò non v’era
ragione di assegnare a queste figure una sorta di doppia rappresentanza.
Questa soluzione venne
perciò abbandonata.
Ad onor del vero, però, un
riflesso di questa impostazione contaminò comunque
il Parlamento repubblicano.
Si pretese infatti per il Senato un’età particolarmente
elevata - in effetti, tra le più
elevate al mondo - sia per
l’elettorato attivo (25 anni),
che per l’elettorato passivo
(40 anni), dissimulando
così l’intenzione di creare Il Presidente De Nicola firma la Costituzione.
una specie di “camera dei saggi”. Risponde evidentemente a questa logica
anche la previsione del piccolo contingente di cinque senatori di nomina presidenziale, scelti tra personalità di spicco del mondo della scienza, dell’arte,
della cultura e del sociale.
Quanto alla proposta di affiancare alla Camera dei deputati una “camera
delle parti sociali”, anche questa opzione venne alla fine scartata in ossequio a ragioni sia di carattere ideologico, che di natura più prettamente
pratica. Dal primo punto di vista, infatti, questa soluzione si presentava
eccessivamente in termini di continuità con l’esperienza fascista della Camera delle corporazioni, con la quale si voleva invece operare una cesura
netta. Dal punto di vista pratico, invece, ci si rese ben presto conto come la
mutevole realtà delle parti sociali non fosse in alcun modo cristallizzabile e
traducibile in termini di seggi parlamentari. Il mondo sindacale, che aveva
appena riconquistato la propria libertà, non aveva nessuna voglia di farsi irreggimentare in schemi precostituiti. Inoltre, stabilire quanti seggi attribuire
ad ogni forza sociale si sarebbe rivelata un’operazione meramente arbitraria
e perciò incompatibile con la sovranità popolare che si intendeva affermare.
In realtà, tuttavia, le proposte di creare una camere dai saperi ed una delle
parti sociali (o una che combinasse le due soluzioni) non venne del tutto
espulsa dal panorama costituzionale, bensì queste due impostazioni vennero
palesemente riprese con l’istituzione del CNEL: il Comitato nazionale

dell’economia e del lavoro. Quest’ultimo è infatti un organo previsto
dall’art. 99 della Costituzione repubblicana e composto sia da esperti in
ambito giuridico, economico e sociale, nonché da rappresentanti delle varie
categorie produttive, dei sindacati dei lavoratori e del mondo del sociale e
del volontariato. Il CNEL, oltre ad avere il potere di iniziativa legislativa,
avrebbe dovuto svolgere la funzione di vero e proprio consulente del Parlamento e del Governo in ambito economico/sociale. La storia degli ultimi
settanta anni l’ha invece relegato al ruolo di “ente inutile”, degenerato in
un vero e proprio “cimitero degli elefanti” per sindacalisti, accademici e
politici a fine carriera.

Una Camera delle Regioni? Si opposero
la Democrazia cristiana e gli Stati Uniti
Veniamo infine ad analizzare le ragioni che impedirono l’implementazione
del modello teoricamente più promettente: l’istituzione di una “camera
delle regioni”. Quest’ultima era infatti la proposta che presentava minori
difficoltà sia sul piano ideologico che su quello pratico. Dal primo punto di
vista, infatti, dopo aver adottato un impianto statale regionalistico volto
a valorizzare le autonomie ed aver attribuito alle regioni parte del potere
legislativo, era del tutto logico dare a queste ultime una rappresentanza nel
cuore dello Stato. Si trattava di una soluzione coerente alle esperienze degli
altri paesi europei a struttura federale. Dal punto di vista pratico, inoltre, non
si presentavano particolari difficoltà quanto alla composizione della camera
ed alla nomina dei suoi membri: ogni regione avrebbe avuto un numero di
seggi proporzionato alla propria dimensione demografica ed i suoi membri
sarebbero stati scelti dai Consigli regionali, a loro volta espressione della
volontà popolare espressa in ciascuna regione.
In questo modo, non si tradiva la sovranità popolare e, al contempo, la seconda camera nasceva con una propria autonoma fisionomia, che la distingueva
dalla Camera dei deputati, non limitandosi a duplicarla.
Se si trattava della soluzione più coerente e facilmente realizzabile, per quale
motivo, allora, non venne adottata?
La risposta è semplice e trova giustificazione nella contingenza storica nella
quale venne adottata la Costituzione repubblicana.
Istituire una camera delle regioni presupponeva ovviamente la previa istituzione delle regioni medesime: così che queste ultime potessero eleggere i
propri rappresentanti in Parlamento per il tramite dei loro Consigli regionali.
Com’è ben noto, tuttavia, nonostante le regioni a statuto ordinario fossero
previste dalla Costituzione fin dalla sua approvazione, queste ultime non
vennero istituite fino al 1970, rendendo così impossibile l’adesione a quel
progetto.
I motivi di questo ritardo furono largamente legati ai timori nutriti dalla
Democrazia cristiana, nonché dai suoi “padrini” interni (v. il Vaticano) ed

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E nei maggiori Paesi europei?
Due camere, con sistema perfetto
o imperfetto, differenziato o indifferenziato
REGNO UNITO (Monarchia parlamentare)
Il bicameralismo britannico ha origini antichissime e risale al 1341 durante il regno di Edoardo III, quando il Parlamento si scisse in due organi:
la House of Lords (Camera dei signori), composta da rappresentanti
della nobiltà e del clero anglicano, e la House of Commons (Camera dei
comuni), composta dai rappresentanti delle varie contee. Ad oggi, la
democrazia del Regno Unito gravita quasi esclusivamente attorno alla
Camera dei Comuni, che è l’unica ad intrattenere il rapporto fiduciario col Governo e, di fatto, esercita un monopolio anche nel processo
legislativo. Quest’ultima è composta da 650 membri che vengono
eletti ogni 5 anni con suffragio universale in forza di una legge elettorale
maggioritaria uninominale a turno unico
Quanto alla Camera dei Lords (attualmente 808 membri) - composta da membri di diritto ereditario, nonché da membri nominati a vita
dal Re, su proposta del Governo - ha una funzione ormai largamente
cerimoniale.
Il sistema parlamentare britannico è perciò: bicamerale, differenziato ed imperfetto.
FRANCIA (Repubblica semi-presidenziale)
Il Parlamento francese ha una struttura bicamerale e si compone
dell’Assemblée nationale e dal Sénat.
L’Assemblea nazionale - così chiamata da quando nel 1789 il “terzo
stato”, riunitosi a Versailles, si proclamò assemblea nazionale - si compone di 577 deputati eletti ogni cinque anni a suffragio universale e sulla
base di una legge elettorale maggioritaria uninominale a doppio turno.
Quanto al Senato, è attualmente composto da 348 senatori con un
mandato di sei anni. Ogni tre anni, tuttavia, il Senato viene rinnovato
della metà. I senatori non sono eletti dai cittadini, bensì dagli amministratori locali: quali sindaci, consiglieri comunali, provinciali e regionali.
Il rapporto fiduciario col Governo è prerogativa unicamente dell’Assemblea nazionale, mentre, per quel che riguarda il procedimento legislativo,
il bicameralismo è perfetto: nel senso che le due camere debbono approvare la medesima proposta affinché quest’ultima possa diventare legge.
Il sistema parlamentare francese può pertanto definirsi: bicamerale,
perfetto, ma differenziato.
GERMANIA (Repubblica federale)
Il Parlamento federale tedesco ha una struttura bicamerale e si costituisce
del Bundestag, la Dieta federale, e del Bundesrat, il Consiglio federale.
Il Bundestag è composto da 630 membri, eletti ogni quattro anni
dai cittadini con suffragio universale e sulla base di una legge elettorale
mista: per metà proporzionale e per metà maggioritaria uninominale.

E nei maggiori Paesi europei? (segue)
Quanto al Bundesrat, non è elettivo ed è composto da un minimo di
3 ad un massimo di 6 delegati per ciascuno dei governi dei vari Länder,
per un totale di 69 membri che agiscono su mandato del governo di
ciascun stato federato.
Il rapporto fiduciario col Governo è intrattenuto unicamente dal Bundestag, mentre il Bundesrat partecipa alla funzione legislativa in maniera
variabile. In particolare, l’approvazione del Bundesrat è necessaria per
le riforme costituzionali, mentre nel processo legislativo ordinario la
Costituzione tedesca distingue alcune materie per le quali l’approvazione
del Bundesrat, oltre che ovviamente quella del Bundestag, è necessaria,
mentre per altre non è vincolante.
Il sistema parlamentare tedesco può perciò dirsi: bicamerale, imperfetto e differenziato.
SPAGNA (Monarchia parlamentare)
Le Cortes Generales sono l’organo legislativo spagnolo e si articolano
nel Congreso de los Diputatos e nel Senado.
Il Congresso si rinnova ogni quattro anni e si compone di 350 deputati eletti con suffragio universale sulla base di una legge elettorale
proporzionale con soglia di sbarramento.
Il Senato, che si rinnova sempre ogni quattro anni, ha invece una composizione mista ed un numero di senatori variabile: ad oggi vi siedono
208 senatori eletti con un sistema maggioritario plurinominale integrati da 56 senatori designati dalle assemblee delle Comunità autonome
(le regioni spagnole).
Il rapporto fiduciario col Governo coinvolge esclusivamente il Congresso
dei deputati, mentre la funzione legislativa è condivisa col Senato. Si
tratta tuttavia di un bicameralismo perfetto solo rispetto all’approvazione
delle leggi costituzionali, mentre nel procedimento legislativo ordinario
il ruolo del Congresso è preminente: esso può accettare o rifiutare gli
emendamenti proposti dal Senato, nonché superarne il veto imponendo
la propria volontà.
Il sistema parlamentare spagnolo è perciò: bicamerale, imperfetto
e solo parzialmente differenziato.

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esterni (v. gli U.S.A.), in ordine alla possibilità che il Partito comunista
potesse effettivamente conquistare il governo di alcune regioni, disarticolando lo Stato dal suo interno. Il risultato fu che un anno e mezzo di intenso
dibattito sulla fisionomia da dare al nuovo Parlamento, che coinvolse alcuni
tra i più eminenti costituzionalisti dell’epoca, fu quasi del tutto vanificato.
La montagna partorì un topolino, come si suole dire.
Le uniche tracce trasfuse nella nuova Costituzione dell’impianto “federale”
che si voleva dare al Parlamento fu quel riferimento all’elezione dei senatori
“su base regionale”, ancora previsto dall’art. 57 Cost., ma che non ebbe mai
alcuna reale conseguenza. Risponde evidentemente a questa logica anche
l’integrazione della composizione del Parlamento riunito in seduta comune
per l’elezione del Presidente della Repubblica con tre delegati per ciascuna
regione. Fu così che, alla fine, si approdò alla più classica delle soluzioni di
compromesso “all’italiana”, ovverosia al famigerato bicameralismo perfetto
ed indifferenziato.

Cosa prevede la Costituzione attuale:
il bicameralismo perfetto ed indifferenziato
Cerchiamo allora di capire che cosa debba intendersi per “bicameralismo
perfetto ed indifferenziato”, l’assetto istituzionale che da decenni il legislatore
cerca vanamente di superare.
Col termine “bicameralismo perfetto“ si intende un Parlamento formato da
due camere che gestiscono lo stesso potere, ovverosia che sono entrambe
indispensabili per l’approvazione di ogni disegno di legge.
Il Parlamento italiano è composto da due camere: la Camera dei deputati
ed il Senato della Repubblica.
Le due camere sono dotate dei medesimi poteri. Serve l’approvazione di
entrambe per approvare ogni disegno di legge: ogni volta che una camera
approva anche un singolo emendamento, il medesimo testo deve essere
interamente riapprovato anche dall’altra. Inoltre, per poter operare, il Governo deve ottenere e conservare la fiducia di entrambe le camere: basta la
sfiducia espressa da una singola camera per costringerlo alle dimissioni.
Può pertanto dirsi che in Italia vige il bicameralismo perfetto.
Non è tutto però, perché il sistema italiano è, oltre che perfetto, anche indifferenziato.
Entrambe le due camere, infatti, vengono elette contemporaneamente
(ogni cinque anni) dagli stessi elettori (o quasi) e rispecchiano perciò le
medesime forze politiche. In sostanza, sono una il doppione dell’altra.
Basta vedere lo specchietto riportato di seguito per rendersi conto come
quest’ultimo assetto istituzionale rappresenti un unicum a livello mondiale.
Solitamente le due camere danno rappresentanza a realtà diverse, altrimenti
il bicameralismo non ha molto significato. Anche quando questo non succede, tuttavia, come nell’esperienza spagnola, i poteri delle due camere sono
per lo meno differenziati.

Il risultato di tutto ciò è quello di avere un Parlamento pletorico, lento e farraginoso nella sua attività, che non ha neppure apportato vantaggi in termini di
miglior perfezionamento/ripensamento dei testi legislativi notoriamente di
scarsa qualità, né ha dato vita a forme alternative di rappresentanza politica.
Proprio la presa d’atto di una tale macroscopica irrazionalità del sistema
ha indotto la politica italiana, a partire dagli anni ‘70/’80, ad avvertire la
necessità di ripensare questo assetto, cercando di approdare ad un differenziamento del bicameralismo.
Si ricordino in proposito i lavori delle commissioni bicamerali Bozzi (19831985), De Mita-Iotti (1993-1994) e D’Alema (1997) ed, infine, il tentativo
di riforma unilaterale promosso dal centrodestra nel 2005-2006 e successivamente bocciato dal referendum confermativo del 25 e 26 giugno 2006.
Tutti tentativi falliti per l’impossibilità di trovare una soluzione condivisa
da tutte le forze politiche del perennemente frammentato Parlamento italiano, nonostante la diffusa ed ormai consolidata consapevolezza di avere
un assetto istituzionale inadeguato.

La riforma: il superamento del bicameralismo perfetto
Il nuovo Senato di 100 membri
Veniamo ora ad affrontare il cuore della riforma: quali caratteristiche avrebbe il Parlamento italiano allorquando dovessero vincere i “sì” al referendum
confermativo di ottobre.
Per utilizzare una formula di sintesi, potremmo dire che il Parlamento disegnato dalla riforma continuerà ad essere bicamerale ma, al contrario di
prima, diventerà differenziato ed imperfetto.
Nulla cambierà per quel che concerne la Camera dei deputati, se non per
il fatto che quest’ultima acquisterà una rinnovata centralità nel sistema:
avrà un ruolo preminente nel processo legislativo ed intratterrà da sola il
rapporto fiduciario col Governo.
La riforma si concentra invece sul Senato: alterandone sia la composizione,
che i poteri.
In primo luogo, i senatori passeranno dagli attuali 315 (oltre ai senatori a
vita) a soli 100.
Di questi, 5 saranno senatori di nomina presidenziale, scelti tra personalità
di spicco del mondo della scienza, dell’arte, della letteratura e del sociale. Al
contrario di prima, tuttavia, questi ultimi non saranno più senatori a vita,
bensì rimarranno in carica per un mandato di 7 anni.
Per quel che concerne gli altri 95 senatori – pur non avendo vincoli di
mandato – essi non rappresenteranno più la nazione nel suo complesso,
bensì le regioni e le autonomie locali. Ogni Consiglio regionale nominerà
un numero di senatori non inferiore a 2 e proporzionato alla dimensione
demografica della regione.
“Alla luce dell’ultimo censimento, questa dovrebbe essere la ripartizione
dei seggi tra le regioni: Piemonte 7, Valle d’Aosta 2, Liguria 2, Lombardia

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14, Trentino-Alto Adige 2+2, Veneto 7, Friuli-Venezia Giulia 2, EmiliaRomagna 6, Toscana 5, Umbria 2, Marche 2, Lazio 8, Abruzzo 2, Molise
2, Campania 9, Puglia 6, Basilicata 2, Calabria 3, Sicilia 7, Sardegna 3”
Il nuovo Senato non verrà più rinnovato interamente ogni 5 anni, come
succede adesso, ma diventerà un organo permanente, che si rinnoverà progressivamente in concomitanza con le diverse tornate elettorali regionali.
I Consigli regionali dovranno eleggere – con metodo proporzionale - i
senatori al loro interno, eccezion fatta per un membro, che dovrà essere
scelto tra i sindaci della Regione. In questo modo, il nuovo Senato sarà
rappresentativo delle autonomie locali, oltreché di quelle regionali. Non è
peraltro escluso che la legge elettorale, che dovrà disciplinare nel dettaglio
l’elezione dei Senatori nell’ambito dei Consigli regionali, rimetta la scelta
proprio agli elettori che, in occasione delle elezioni regionali, potranno dare
la loro preferenza per i consiglieri da elevare a rango di senatori.
Non vi saranno duplicazioni di indennità, nel senso che i consiglieri
regionali/senatori percepiranno unicamente l’indennità da consigliere regionale: l’indennità parlamentare sarà invece prerogativa dei soli deputati.
Complessivamente, quindi, non sembra azzardato sostenere come il nuovo
“Senato regionale” – che però continuerà a chiamarsi Senato della Repubblica - rappresenti un tentativo di attuare, con parecchi decenni di ritardo,
quello che fu un progetto ampiamente discusso e sostanzialmente condiviso
all’interno dell’Assemblea costituente di settant’anni fa.
Questo per quel che concerne la differenziazione della composizione – e
perciò anche della rappresentatività – tra le due Camere del Parlamento.
Veniamo ora alla differenziazione dei poteri.
I poteri della nuova Camera e del nuovo Senato
Innanzitutto, dopo la riforma, il rapporto fiduciario col Governo sarà
intrattenuto dalla sola Camera dei deputati: la sola a poter concedere la fiducia ad un nuovo Governo e a poterlo sfiduciare successivamente. Il nuovo
Senato, invece, non avrà più alcuna influenza in questo processo, al pari di
quello che avviene in quasi tutti gli altri paesi europei.
Anche per quel che riguarda il processo legislativo, il ruolo del Senato verrà a
mutare. Da questo punto di vista, bisognerà tuttavia distinguere due diverse
tipologie di atti legislativi.
Per quel che riguarda le riforme costituzionali, l’approvazione delle altre
leggi costituzionali e di tutta una serie tassativa di leggi organiche incidenti sull’organizzazione delle autonomie locali e regionali, sugli istituti di
democrazia diretta, nonché inerenti alla partecipazione italiana all’Unione
europea, il bicameralismo rimarrà perfetto. Limitatamente a queste materie, sarà perciò sempre necessaria l’approvazione – del medesimo testo di
legge – da parte di entrambe le Camere del Parlamento.
Rispetto alla generalità delle leggi, invece, il bicameralismo non sarà
più perfetto. Ogni legge potrà infatti essere approvata dalla sola Camera dei

deputati, senza più la necessità di ottenere l’approvazione anche del Senato.
Questo non vuol però dire che il Senato non avrà più alcuna voce in capitolo
nel procedimento legislativo ordinario.
è infatti previsto che ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati venga trasmesso al Senato il quale, su richiesta di un terzo dei suoi
membri, avrà dieci giorni di tempo per chiederne l’esame. Se non lo farà,
una volta scaduto il termine, il Presidente della Repubblica potrà procedere
alla promulgazione della nuova legge. Qualora dovesse invece chiederne
l’esame, sarà concesso al Senato un periodo di trenta giorni nel quale potrà
formulare proposte di modifica della legge, sulle quali si pronuncerà poi
definitivamente la Camera dei deputati.
Il Senato potrà pertanto partecipare “su richiesta” al procedimento legislativo
ordinario, ma le sue proposte non saranno più vincolanti per la Camera dei
deputati, che potrà accogliere i suggerimenti del Senato oppure disattenderli,
riapprovando nuovamente lo stesso testo legislativo.
Limitatamente alle leggi di cui al co. 4° dell’art. 117 Cost. – ovverosia
alle leggi approvate dallo Stato in ambiti altrimenti riservati alla potestà
legislativa regionale, la Camera dei deputati potrà eludere le proposte di
modifica approvate dal Senato soltanto a maggioranza assoluta, altrimenti
sarà costretta ad accoglierle.
Con l’approvazione referendaria della riforma costituzionale, quindi, il
bicameralismo italiano non sarà più né indifferenziato, né perfetto. Le due
camere daranno rappresentatività a diverse realtà sottostanti (la nazione,
una, e le autonomie locali e regionali, l’altra) ed eserciteranno poteri differenziati. La Camera dei deputati godrà così di una condizione di indubbia
preminenza.

La riforma: la ripartizione del potere legislativo
tra Stato e Regioni. Ritorna il centralismo dello Stato
Se il superamento del bicameralismo perfetto è senz’altro il “piatto forte”
della riforma, ciò non significa che quest’ultima non incida anche su altri
aspetti dell’assetto istituzionale. In particolar modo, la riforma rimette ancora una volta in discussione l’art. 117 Cost.: ovverosia la norma che regola
i rapporti tra la potestà legislativa statale e quella regionale.
Per comprendere l’evoluzione apportata sul punto dalla riforma occorre
però fare un passo indietro.
La Costituzione nel suo testo originale, infatti, stabiliva che in via generale la potestà legislativa dovesse appartenere allo Stato. Solo nell’ambito
di materie specificatamente elencate la potestà legislativa apparteneva alle
Regioni, comunque nei limiti dei principi generali fissati dallo Stato.
Questo assetto rimase inalterato fino alla nota “riforma del titolo V”
della Costituzione, adottata nel 2001 dal Parlamento e confermata con
referendum dai cittadini il medesimo anno (la famosa riforma D’Alema).

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Con la predetta riforma si intendeva dare un’impronta più marcatamente
federale allo Stato, ampliando la sfera di autonomia legislativa delle regioni
a discapito di quella statale.
Secondo la Costituzione attualmente vigente, infatti, vanno distinte tre
diversi gruppi di materie.
Allo Stato è riservata la potestà legislativa esclusiva su di una (lunga)
serie di materie, nelle quali le Regioni non possono intervenire.
Vi è poi un secondo elenco di materie, di c.d. legislazione concorrente,
nelle quali le Regioni sono ammesse a legiferare nei limiti dei principi fissati
con legge statale.
Infine, per tutte le altre materie non espressamente indicate, vale la potestà
residuale ed esclusiva regionale.
In questo modo, l’Italia ispirava il meccanismo di ripartizione delle potestà
legislative tra Stato e regioni a quello proprio degli Stati federali, dove la
potestà legislativa statale è limitata agli ambiti espressamente elencati.
Orbene, rispetto a questo assetto, la riforma costituzionale per la quale andremo a votare in ottobre rappresenta una vera e propria contro-riforma,
volta a ricentralizzare le prerogative legislative in capo allo Stato
centrale.
Spariscono le materie di legislazione concorrente, largamente riassorbite
nell’area di legislazione esclusiva statale.
Di principio, invece, rimangono di competenza legislativa regionale tutte le
materie non espressamente attribuite allo Stato. Tuttavia, viene introdotto
un vero e proprio grimaldello volto a sabotare nella sostanza qualsiasi reale
autonomia legislativa regionale.
Ai sensi del co. 4 art. 117 Cost. e su proposta del Governo, infatti, la legge
dello Stato potrà intervenire anche in materia di legislazione non riservata
allo Stato (e quindi regionale) quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.

In questo modo, può dirsi senza alcun tema di smentita che, se questa riforma
verrà approvata col referendum di ottobre, verrà posta la pietra tombale
sul tanto agognato - e mai realizzato - federalismo italiano. è vero che con la
riforma le regioni otterranno di essere coinvolte nel procedimento legislativo
statale eleggendo una loro rappresentanza in Senato, ma lo faranno pagando
un prezzo estremamente oneroso. Le regioni si troveranno infatti ad essere
del tutto subordinate alla soverchiante volontà legislativa statale, rispetto alla
quale non avranno più mezzi per opporsi e difendere la propria autonomia.

La riforma: il rafforzamento degli strumenti
di democrazia diretta
La nuova Costituzione, se verrà approvata dal referendum di ottobre, vedrà
sensibilmente rafforzati gli strumenti di democrazia diretta, coi quali i cittadini possono incidere direttamente nel processo democratico.
Quanto al referendum abrogativo, rimarrà inalterata la possibilità di
ottenerne l’indizione con la raccolta di 500.000 firme. In quel caso, la legge
sarà abrogata qualora vincano i “sì” e partecipino al referendum almeno il
50% più uno degli elettori.
Tuttavia, sarà altresì previsto che, qualora il referendum venga richiesto
da 800.000 cittadini, la legge “referendata” si intenderà abrogata con la
vittoria dei “sì” e nei limiti in cui partecipino alle urne almeno la metà più
uno degli elettori che si recarono alle urne all’ultima elezione legislativa.
Esempio: se alle ultime elezioni si recarono alle urne il 70% degli elettori, il
quorum sarà il 50% più uno del 70%, cioè il 35% più uno. In questo modo,
si registrerà un notevole abbassamento del quorum per la validità del referendum, rivitalizzando un istituto che da decenni fatica a raggiungere il
quorum necessario per la validità della consultazione popolare.
Inoltre, viene demandata all’approvazione di una legge costituzionale la
possibilità di prevedere, accanto ai referendum abrogativi, anche forme
diverse di referendum: propositivi e d’indirizzo.
Infine, per quel che concerne le proposte di legge popolare, viene innalzata la soglia di firme necessarie per la loro proposizione da 50.000 a
150.000, ma, al contempo, viene per la prima volta stabilito l’obbligo per
il Parlamento di esaminarle entro termini ragionevoli, che saranno definiti
dai regolamenti parlamentari.

La riforma: gli altri cambiamenti
Ecco infine le altre modifiche che saranno introdotte dalla riforma in seguito
alla sua approvazione referendaria.
Quanto al Presidente della Repubblica, viene innalzata la soglia di voti
necessaria per la sua elezione, che non potrà più avvenire a maggioranza

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assoluta. Dopo i primi quattro scrutini, servirà la maggioranza dei tre quinti
dell’assembla; dopo il settimo scrutinio, invece, sarà sempre necessaria la
maggioranza dei tre quinti dei votanti. Ovviamente spariscono di scena
i delegati regionali, che si univano al Parlamento in seduta comune per
l’elezione del Presidente: con la riforma le regioni avranno già la propria
rappresentanza in Senato, che si unirà alla Camera per eleggere il Presidente
della Repubblica.
In questo modo, la maggioranza parlamentare non potrà più imporre un
proprio Presidente della Repubblica, dovendo sempre trovare una soluzione
condivisa con l’opposizione o, per lo meno, con una sua parte.
Quanto alla Corte costituzionale, anche le regioni saranno indirettamente
coinvolte nell’elezione di alcuni dei suoi membri.
Oggi come oggi, infatti, i quindici giudici costituzionali sono per un terzo
nominati dal Presidente della Repubblica, per un terzo eletti dalla magistratura e per l’ultimo terzo eletti dal Parlamento in seduta comune. Se
la riforma dovesse entrare in vigore, invece, dei cinque giudici di nomina
parlamentare tre saranno eletti dalla Camera dei deputati, mentre i due
restanti saranno eletti dal Senato.
Alla Corte costituzionale sarà inoltre demandata una sorta di controllo di
legittimità costituzionale preventivo sulle leggi elettorali, così da
evitare per il futuro gli imbarazzi scaturiti dalla dichiarazione di illegittimità
costituzionale (successiva) del c.d. “porcellum”.
Un altro aspetto interessante della riforma riguarda la decretazione
d’urgenza.
Se di principio la potestà legislativa appartiene al Parlamento, è altresì vero
che in “casi straordinari di necessità ed urgenza” la Costituzione consente
anche al Governo di emanare decreti legge.
Questa prerogativa eccezionale, tuttavia, anche a causa di un procedimento
legislativo particolarmente farraginoso, in passato è spesso diventata la
regola, stravolgendo così la fisiologica divisione dei poteri impostata dalla
Costituzione stessa. Ebbene, con la riforma in esame si cerca di porre un
freno a questa degenerazione: sia ponendo limiti più stretti alla facoltà del
Governo di ricorrere alla decretazione d’urgenza, sia rendendo più difficile
abusare delle leggi di conversioni dei decreti per l’approvazione di altre
norme eterogenee (i cc.dd. “assalti alle diligenze”).
In cambio di questa limitazione dei poteri di decretazione d’urgenza (o,
meglio, del loro abuso), il Governo otterrà una via preferenziale nel
processo legislativo. Quest’ultimo potrà infatti chiedere alla Camera dei
deputati di considerare una proposta di legge come essenziale per l’attuazione del programma di Governo. Allorquando la Camera convenisse sulla
richiesta, il disegno di legge dovrà essere esaminato prioritariamente dal
Parlamento, il quale dovrà pronunciarsi sul testo definitivo entro il termine
massimo di settanta giorni.
Infine, occorre dare atto dell’abolizione del CNEL (il Comitato nazionale
per l’economia ed il lavoro), di cui si è già detto precedentemente, e delle
province, che spariranno dall’assetto costituzionale italiano.

D’altronde, per quel che riguarda le province, va rammentato come anche
all’interno dei lavori dell’Assemblea costituente si discusse parecchio della
loro abolizione. Le province sono infatti una forma di autonomia locale su
piccola scala che caratterizza generalmente gli Stati aventi una struttura
centralizzata. La piccola dimensione delle provincie garantisce infatti che
non possano essere d’intralcio alla soverchiante volontà dello Stato. Nei
paesi a struttura federale o regionale, invece, l’autonomia locale è garantita
da enti più grandi e autorevoli, le regioni appunto.
Molto probabilmente le province sopravvivessero all’impostazione regionalistica dello Stato per la medesima ragione per la quale non venne adottato
un senato federale: cioè per la ritrosia ad istituire subito le regioni a statuto
ordinario, che infatti non videro la luce prima del 1970.
In quel vuoto, le province servirono a garantire almeno una parvenza di autonomia locale. Una volta attuato il regionalismo, tuttavia, è effettivamente
piuttosto difficile giustificarne la sopravvivenza.

I pro e i contro della riforma

Come ho riferito fin dall’inizio, l’ambizioso obiettivo di questo mio contributo
è quello di presentare la riforma costituzionale per la quale ci recheremo alle
urne in ottobre al di fuori delle contingenze della vita politica italiana, così da
consentire a ciascun cittadino di formarsi una sua opinione. Ciò nonostante,
non voglio neppure sottrarmi dallo svolgere alcune considerazioni personali
sul tema, almeno nella misura in cui non l’abbia già fatto precedentemente.
Veniamo innanzitutto a quelli che ritengo essere gli aspetti positivi della
riforma.
Il superamento del bicameralismo perfetto ed indifferenziato, dopo trent’anni di tentativi andati a vuoto, segnerebbe indubbiamente un sensibile avanzamento per l’assetto istituzionale italiano.
Concentrare su di una sola camera sia il rapporto fiduciario col Governo
che il processo legislativo ordinario avrebbe indubbiamente il vantaggio
di apportare una notevole semplificazione al sistema, elevandolo a
standard più simili a quelli dei nostri principali partner europei.
Inoltre, assegnare finalmente un ruolo alle regioni nell’ambito del Parla-

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mento nazionale costituirebbe la naturale evoluzione di un assetto che era
stato solo immaginato dai costituenti, ma che per contingenze storiche non
era realizzabile in quel periodo.
D’altronde, è esigenza avvertita in tutti gli ordinamenti federali, nei quali le
potestà legislative sono ripartite tra Stato centrale e regioni, quella di creare
un luogo di coordinamento tra i diversi livelli di governo e legislazione,
così da scongiurare una eccessiva frammentazione normativa. Da questo
punto di vista, perciò, la riforma merita a mio avviso l’approvazione.
Anche su altri aspetti si registrano dei miglioramenti.
Positiva è l’abolizione di enti inutili come il CNEL e le province (di
quest’ultime, peraltro, sopravvive ormai soltanto il fantasma: essendo state
svuotate di contenuto con le riforme degli ultimi anni), di cui difficilmente
sentiremo la mancanza se la riforma verrà approvata.
Sempre positivamente deve essere accolto il rafforzamento degli strumenti di partecipazione democratica dei cittadini al funzionamento
delle istituzioni. In un momento di generale disaffezione per la vita politica
del paese, questi strumenti possono fungere da nuovi stimoli per la realizzazione di una democrazia più piena e partecipata.
Meritevole di plauso, inoltre, è l’imposizione di limiti più stringenti alla
decretazione d’urgenza, così da riportare in equilibrio il sistema ed il
Parlamento al suo centro, garantendo però anche tempi certi per l’approvazione dei più importanti disegni di legge di iniziativa governativa.
Peccato invece per qualche occasione persa della riforma, della quale si
sarebbe potuto approfittare per l’introduzione di qualche meccanismo volto
a garantire una maggiore stabilità degli esecutivi (63 governi in 70 anni sono
piuttosto indicativi di qualcosa che non funziona), prevedendo, ad esempio, lo strumento della “sfiducia costruttiva”, già conosciuto ed apprezzato
nell’esperienza tedesca.
Veniamo ora alle note dolenti, agli aspetti di maggiore criticità della riforma,
non prima però di aver sgomberato il campo da quelli che, a mio modesto
avviso, sono soltanto dei falsi problemi: alcuni di questi sono infatti degli
argomenti – o, per meglio dire, degli “spauracchi” - usati dalle opposizioni
per criticare la riforma, a mio avviso in maniera non condivisibile.
In primo luogo, va detto univocamente come questa riforma, pur con tutti
i suoi limiti, non possa essere credibilmente tacciata di autoritarismo. Si
tratta infatti di un intervento che non sfiora minimamente le delicate prerogative dell’esecutivo e che prova, seppur con alterne fortune, a risolvere
alcuni problemi largamente avvertiti e condivisi. Tutto ciò avviene peraltro
in maniera tutt’altro che avulsa da quelle che furono le ideali linee guida
disegnate dall’Assemblea costituente. Non si tratta perciò di un “golpe” o di
un tentativo di destrutturare le istituzioni, bensì, al contrario, di imprimergli
una naturale evoluzione, dopo quasi settant’anni in cui, obiettivamente,
hanno mostrato tutti i loro limiti.
Accanirsi nella aprioristica conservazione di un assetto istituzionale che ha
condannato l’Italia a decenni di endemica instabilità politica, disegnando
istituzioni deboli ben presto finite preda degli appetiti della bulimica parti-

tocrazia italiana, lo ritengo difficilmente giustificabile.

La maggioranza-cannibale e l’Italicum
Collegato alla medesima questione si pone un ulteriore argomento già
“brandito” da alcuni esponenti politici contro la riforma in questione: quello
della legge elettorale approvata dal Parlamento e denominata “Italicum”,
che consentirebbe alla maggioranza parlamentare di “cannibalizzare” le
istituzioni.
Sul punto, voglio premettere che io stesso nutro fortissime perplessità su
quella legge elettorale. Non tanto per il suo marcato effetto maggioritario,
quanto perché consente alle segreterie di partito di nominare un ampio numero di parlamentari, compromettendone così l’autorevolezza e l’autonomia.
Ciò nonostante, va ricordato come al referendum di ottobre non sarà in gioco
la legge elettorale, bensì una cosa molto più importante: la Costituzione.
Non ha alcun senso stimare la bontà di una riforma costituzionale alla luce
di una legge elettorale, semmai il procedimento corretto - logico e giuridico
- è l’esatto opposto. Sono le leggi ordinarie che debbono leggersi alla luce
dell’assetto costituzionale.
Le leggi elettorali cambiano nel tempo, come ci ha ben mostrato l’esperienza
degli ultimi anni, mentre le Costituzioni tendenzialmente restano.
Non ha perciò senso inquinare le acque del dibattito, mescolando questioni
eterogenee. Ad ottobre andremo alle urne per approvare oppure bocciare la
riforma della Costituzione, nient’altro.
è pertanto limitatamente a quest’ultima che occorre focalizzare l’attenzione.
Infine, merita di essere rapidamente affrontato un argomento che, di questi
tempi, scalda facilmente “la pancia” dell’elettorato, ma che, se affrontato con
un pizzico di laicità, non dovrebbe neppure rappresentare un vero problema.
Mi riferisco al tema dell’”immunità parlamentare” che, ad avviso di
una certa opposizione giustizialista, la riforma regalerebbe senza motivo ai
senatori. Sul punto, vanno chiariti due aspetti.
In primo luogo, l’immunità parlamentare che i costituenti avevano previsto
per tutelare l’autonomia del potere legislativo da quello giudiziario non
esiste più dal 1993. Oggi come oggi - e lo stesso sarà allorquando la riforma
dovesse essere approvata - ogni parlamentare può essere sottoposto ad indagini, processato e condannato al pari di qualsiasi altro cittadino. Le uniche
guarentigie parlamentari rimaste riguardano l’impossibilità di sottoporre i
parlamentari a misure cautelari personali, nonché ad atti d’investigazione
particolarmente intrusivi come le intercettazioni e le perquisizioni, se non
dietro autorizzazione della camera di appartenenza.
Orbene, tali garanzie residue non costituiscono, come alcuni sembrano alludere, una sorta di privilegio degli eletti, bensì rappresentano degli argini volti
a preservare l’autonomia del poter legislativo e, quindi, la stessa sovranità
popolare. Da questo punto di vista, non c’è motivo per il quale i senatori non

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debbano goderne al pari dei loro colleghi deputati. La questione dirimente
non è infatti se i senatori siano eletti direttamente oppure no, bensì se i
senatori continuino oppure no ad essere coinvolti nel processo legislativo.
Finché questo non verrà meno – e la riforma certamente non estromette il
Senato dalla funzione legislativa – non c’è alcuna ragione idonea a giustificare
un diverso trattamento dei senatori rispetto ai deputati sotto questo profilo.
Garantire l’autonomia del potere legislativo da quello giudiziario rimane
un’esigenza avvertita in ogni paese democratico e liberale.

Le vere criticità della riforma
Veniamo infine a quelle che, a mio modesto avviso, rappresentano le vere
criticità della riforma. Per quel che mi riguarda, due sono i motivi che
potrebbero indurre a stimare un “no” alla riforma.
In primo luogo, il Senato disegnato dalla riforma rischia di essere poco
vitale, di trasformarsi ben presto in un superfluo orpello istituzionale.
Un Senato composto da sindaci e consiglieri regionali pendolari, verrebbe
da dire “senatori a part-time”, difficilmente potrà lasciare un segno nella
futura legislazione.
è difficile immaginare come, solo per fare un esempio, il sindaco di una
grande città, magari posta a centinaia di chilometri da Roma, potrà essere
davvero presente in Parlamento ed interpretare a pieno il suo ruolo.
Non è difficile immagine come quest’ultimo correrà il rischio di essere un
senatore assente, un sindaco poco presente o, peggio, entrambe le cose.
Va inoltre considerato come la riforma imponga tempistiche assolutamente stringenti per consentire al Senato di partecipare al procedimento
legislativo ordinario. In particolare, ogni volta che la Camera dei deputati
approverà una disegno di legge, il Senato avrà solo dieci giorni di tempo
per chiederne l’esame. Dieci giorni che potranno diventare soltanto cinque
allorquando il Governo chieda di dare priorità ad una legge.
Sembra perciò lecito chiedersi come farà un Senato di pendolari - che, avendo
ruoli istituzionali nei territori, necessariamente non potranno essere presenti
a Roma per l’intera settimana - a prendere in considerazione la possibilità
di esaminare un testo di legge (richiedendolo con una votazione) in dieci o
addirittura in soli cinque giorni, tra i quali magari un fine settimana.
Il rischio è davvero quello di dare vita ad un Senato esangue, impalpabile e
poco presente nella vita istituzionale del paese, dove la funzione senatoriale,
invece di arricchire l’assetto istituzionale, rischia di degenerare in un organo
poco più che cerimoniale.
Da questo punto di vista, la riforma potrebbe quindi rivelarsi un’occasione
persa.
Per lungo tempo si è infatti avvertita l’esigenza di creare un luogo di confronto e coordinamento tra Stato e regioni, ma in questi termini il tutto rischia
di trasformarsi in un’istituzione sterile.
Da questo punto di vista, anche la scelta di dare per ogni regione una rap-

presentanza proporzionale della composizione politica dei Consigli
regionali desta qualche perplessità.
Viene spontaneo chiedersi: i consiglieri regionali di minoranza eletti in Senato da ciascuna regione, saranno disponibili a combattere battaglie politiche
a fianco dei loro colleghi di maggioranza (a livello regionale) nell’esclusivo
interesse della regione che rappresentano? Il rischio che si appalesa è infatti
quello che, una volta giunti in Parlamento, i senatori finiscano per distribuirsi per appartenenza politica, invece che per ente regionale rappresentato,
finendo così per riportare il sistema proprio all’inutile duplicazione delle
camere che con la riforma si voleva superare.
Forse, sarebbe stato più coerente approdare ad un assetto similare a quello
del Bundesrat tedesco, dove ad essere rappresentati in Parlamento sono
direttamente i governi regionali (e quindi le sole maggioranze di governo
regionale) con vincolo di mandato rispetto a quanto dettato dal Land di
provenienza.
Alcuni giuristi hanno inoltre evidenziato come la previsione di tre diversi
procedimenti
legislativi (con
conseguente
ruolo differenziato del Senato)
potrebbe provocare conflitti e
difficoltà in futuro, dato che le
materie su cui
interviene una
legge sono spesso
eterogenee e non
è sempre immediato coglierne le ripercussioni.
Un altro punto dolente della riforma è indubbiamente rappresentato dalla
nuova ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni che, come
già anticipato, plausibilmente rappresenterà il de profundis di ogni velleità federalista di questo paese.
Ciò, a mio modesto avviso, rappresenta una grave involuzione del sistema.
L’Italia non ha una lunga storia come paese unitario e mostra tutt’ora sensibili differenze a livello territoriale: sul piano economico, sociale e culturale.
In un tale contesto, non v’è chi non veda come un sano (e responsabilizzato
sul piano fiscale) sistema federale potrebbe meglio valorizzare le peculiarità
regionali, nonché affrontarne i problemi con gli strumenti più appropriati.
D’altronde, un equilibrato assetto federale si è generalmente dimostrato
un fattore di efficienza e di trasparenza nell’impiego delle risorse pubbliche in tutti quei paesi che l’hanno storicamente adottato. Spostare la
spesa pubblica dal centro alla periferia mette il cittadino in una posizione
privilegiata per controllarla. Non è casuale se una delle poche – forse l’unica

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– pubblica amministrazione italiana che gode di un certo prestigio, anche
internazionale, è proprio il sistema sanitario, da quasi quarant’anni gestito
dalle regioni, anziché dallo Stato centrale.
V’è tuttavia un motivo ancor più pregnante che, a mio avviso, avrebbe dovuto suggerire l’opportunità di insistere su di una strutturazione federale
dello Stato, ovverosia la consapevolezza di come un federalismo vitale si
sia storicamente dimostrato come uno dei migliori antidoti contro ogni
degenerazione autoritaria dello Stato.
Costringere il potere centrale a fare i conti e a trovare mediazioni con solide
autorità regionali rappresenta un saldo monito contro ogni monopolizzazione del potere da parte di una singola autorità centralizzata.
Di questo, d’altronde, erano ben consapevoli gli stessi costituenti, che
approntarono un assetto regionalistico in forte controtendenza a quello
che era stato lo stretto centralismo fascista, nonostante le sensibili forze
centrifughe che aleggiavano sull’Italia debole e distrutta del dopoguerra.
Nonostante questo, l’Assemblea costituente decise di rischiare, di approntare
una struttura statale decentrata, nella consapevolezza di come si trattasse
della migliore cautela per prevenire future derive autoritarie.
Ad onor del vero, però, su questo punto la riforma non fa altro che registrare
un assetto già consolidato negli ultimi anni, nei quali la Corte costituzionale
ha progressivamente smantellato l’autonomia legislativa regionale concessa
nel 2001 con la riforma del titolo V della Costituzione, autorizzando qualsiasi
ingerenza statale.
Complessivamente, dunque, la riforma è un’occasione, forse una delle ultime, per superare un assetto istituzionale palesemente inadeguato, anche se
restano forti perplessità rispetto a quelle parti della riforma che disegnano un
Senato plausibilmente poco vitale, piuttosto precario e non necessariamente
in grado di dare voce alle autonomie regionali; in parallelo ad un definitivo
svuotamento dell’autonomia legislativa di queste ultime.

Conclusione
Mi auguro di aver dato ai lettori di QV qualche spunto di riflessione sulla
riforma per la quale saremo tutti chiamati ad esprimerci col referendum
di ottobre. è plausibile che nelle prossime settimane ben poco spazio
verrà lasciato all’approfondimento di merito dei contenuti della riforma,
soverchiato dagli strilli di una politica sempre meno avvezza ad affrontare
la complessità dei problemi ed invece più incline agli slogan, alle invettive
populiste ed alle facili scorciatoie.
Non posso però esimermi dall’invitare il lettore di oggi – ed elettore di domani – dal ponderare bene le conseguenze del voto di ottobre.
Il dibattito politico cercherà a più riprese di convincerci, dalla maggioranza
così come dalle opposizioni, che ad ottobre sono in gioco le sorti di un Governo, quando invece ad essere in ballo è molto di più.
Dopo trent’anni di falliti tentativi di riforma costituzionale, è plausibile che

il risultato del referendum di ottobre avrà ripercussioni di lungo periodo
sugli assetti della democrazia italiana.
Qualora dovesse vincere il “si”, nonostante i limiti della riforma, si tratterebbe indubbiamente di una svolta, dopo decenni di totale immobilità.
Non di meno lo sarebbe la vittoria del ”no”, dato che, in quell’ipotesi, è
difficile pensare che nei prossimi decenni qualche altra maggioranza avrà
più il coraggio di rimettere mano alla Costituzione, dopo due tentativi di
riforma bocciati al referendum confermativo nell’arco degli ultimi dieci anni.
Comunque vada, il referendum di ottobre segnerà una svolta di rilievo nella
vita politica del paese, che merita pertanto di essere ben ponderata nei suoi
effetti dal cittadino, possibilmente evitando di farsi distrarre dalle sirene
della politica nostrana.
Chiudo con delle “indicazioni di servizio”, per ricordare che quello di
ottobre sarà un referendum confermativo, diversamente da quello abrogativo
di aprile scorso. Ciò ha due importanti ripercussioni. Votare “sì” vorrà dire
approvare la riforma, votare “no” vorrà dire bocciarla e pertanto confermare
la Costituzione vigente. Non c’è quindi quell’apparente inversione di significato che caratterizza i referendum abrogativi, dove “sì” vuol dire “no” e
viceversa. Infine, va rammentato come per questo tipo di referendum non
siano previsti quorum di validità: la consultazione referendaria sarà
comunque valida a prescindere da quanti elettori andranno a votare. Un
motivo in più per non rinunciare al proprio diritto di esprimersi.
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