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Il ruolo di garanzia effettiva del Presidente della Repubblica 2010 .pdf



Nome del file originale: Il ruolo di garanzia effettiva del Presidente della Repubblica - 2010.pdf
Titolo: Il ruolo di garanzia effettiva del Presidente della Repubblica
Autore: Ernesto Bettinelli

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Ernesto Bettinelli
Il ruolo di garanzia effettiva del Presidente della Repubblica
(in un sistema politico che deraglia…)*
Le ricorrenti tentazioni se non i tentativi di ridurre la persona del Presidente della Repubblica
negli angusti spazi della polemica e diatriba politica quotidiana, per identificarlo, a seconda delle
congiunture, come soggetto antagonista dell’azione di governo o come suo (silente) sostenitore,
contribuiscono a mettere in ombra la sua dimensione di organo costituzionale di estrema garanzia.
Non è pertanto inutile riprendere ragionamenti antichi, “teorici” (e astratti) sulla posizione del
Capo dello Stato e sulle sue funzioni nell’ordinamento repubblicano.
A tale scopo possono essere utili, come punto di partenza, tre riferimenti di oltre mezzo secolo
fa, quando si cercava di immaginare i rischi che avrebbero potuto minacciare o alterare il sistema
costituzionale democratico che si andava costruendo e, dunque, di individuare rimedi adeguati e
risolutivi per la sua salvaguardia attraverso la predisposizione di una rete di garanzie.
Il primo riferimento corre al famoso ordine del giorno Perassi, approvato il 5 settembre 1946
dalla II Commissione dell’Assemblea Costituente, laddove si optava per “l'adozione del sistema
parlamentare, da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi idonei a tutelare le esigenze di stabilità
dell'azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”. I commenti e le
riflessioni degli studiosi si sono soffermati, soprattutto, sulla questione della stabilità del governo1,
meno sul tema delle degenerazioni del parlamentarismo. Forse perché pareva e pare più facile e
immediato compilare la casistica di un fenomeno che è quasi connaturato alle tormentate vicende
della rappresentanza politica, quali si sono manifestate nel corso delle varie esperienze
costituzionali. Risaltano, in particolare, la corruzione degli eletti, l’affermarsi della partitocrazia che
sposta il baricentro della formazione della volontà politica, fino all’inefficienza decisionale
imputata ad un’inadeguata organizzazione delle assemblee legislative. Ma fattore, a mio avviso, più
pericoloso di degenerazione può essere anche l’esasperazione del principio maggioritario, in virtù
del quale i gruppi che possono vantare un contigente consenso elettorale e i governi che ne
conseguono si ritengono legittimati ad agire oltre le regole e a prescindere dal rispetto dei
contrappesi di garanzia, che caratterizzano la più evoluta forma di stato liberaldemocratica, in
continuità con il tradizionale principio di separazione dei poteri. Non a caso proprio le enunciazioni
costituzionali più sapienti e preveggenti, approvate in periodo rivoluzionario, ammonivano
severamente che una “società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei
poteri determinata, non ha costituzione” (art. 16 della dichiarazione dei diritti dell’uomo e del
cittadino, 14 luglio 1789). E proprio l’abbandono di questo principio fondamentale (e strutturale) ha
provocato in Francia la deriva giacobina e con essa l’esaurimento del genuino spirito liberale di una
cultura istituzionale che pur aveva fondato le sue scommesse di universalità sull’evidenza
razionale2.
E’ in questo solco che anche nella nostra Assemblea costituente affiorarono le medesime
apprensioni e la ricerca dei necessari rimedi contro “le usurpazioni di potere degli organi
costituzionali dello Stato”, con particolare riguardo a quelli dotati di maggiore forza. Tale
preoccupazione venne espressa da un liberale moderato come Orazio Condorelli, il quale nel corso
dell’incerta e (troppo) veloce discussione sul significato e contenuto del “conflitto di attribuzione
tra i poteri dello Stato”, affidato al giudizio della Corte costituzionale, avvertiva che non si trattava
di un ipotesi residuale o di semplice chiusura (come, tra gli altri, riteneva Mortati), bensì di un
1

Tra i tanti, L. Elia, La “stabilizzazione”del governo dalla Costituente ad oggi, relazione al Convegno “la Costituzione
ieri
e
oggi”
(9-19
gennaio
2008),
promosso
dall’Accademia
nazionale
dei
Lincei
(in:
http://www.lincei.it/files/convegni/533_allegatouno.pdf); G. Amato e F.Bruno, La forma di governo italiana. Dalle idee
dei partiti all’Assemblea Costituente in Quaderni costituzionali, 1981, pp.33 ss.
2

In proposito: P. Colombo, Governo e costituzione. La trasformazione del regime politico nelle teorie dell’età
rivoluzionaria francese, Milano, 1993, pp. 393 ss.

1

contenzioso che avrebbe potuto avere un impatto politico assai dirompente ed eclatante, ove la
Corte fosse stata chiamata a valutare i comportamenti “eversivi” degli organi costituzionali e i loro
sconfinamenti dagli ambiti loro spettanti3. E questo è il secondo riferimento.
Il terzo concerne l’opinione di un giovane costituzionalista cattolico, anch’egli assai prudente,
che pochi anni dopo, in uno dei suoi primi studi, “La garanzia costituzionale” (1950), sottolineava
che i soggetti-poteri potenzialmente lesivi della supremazia della Costituzione sono il legislatore e il
Governo e, questo, non tanto nell’esercizio della sua attività amministrativa normale (la cui
eventuale illegittimità può trovare una sede di accertamento e sanzione negli organi giurisdizionali
comuni), ma in quanto adotti atti di governo pericolosi, cioè suscettibili di menomare la regolarità
costituzionale. Da questa osservazione (formulata in tempi non sospetti) egli muoveva per sostenere
che i valori e principi che definiscono e caratterizzano l’ordinamento costituzionale non sono affatto
sicuri, ma possono essere messi a repentaglio dai poteri “forti” (o meglio: che si ritengono tali per la
loro investitura popolare, diretta o indiretta). Contro questo rischio dovrebbe operare il sistema delle
garanzie costituzionali. La loro completa attuazione (allora) e valorizzazione (oggi) è pertanto
essenziale per porre un argine solido alle possibili situazioni di usurpazione che pregiudicherebbero
la convivenza fondata su principi liberal-democratici4.
Il contributo di Galeotti, in un’epoca in cui i ritardi nell’attuazione della Costituzione e
soprattutto delle nuove istituzioni di garanzia (Corte costituzionale e Consiglio Superiore della
Magistratura) venivano giustificati sulla base degli equilibri imposti dalla costituzione materiale,
fu accolto con quella disincantata tiepidezza che di solito viene riservata alle opere prime,
formalmente rigorose nelle analisi, ma troppo “astratte” nelle conclusioni... In verità, il tema
proposto non era affatto un esercizio teorico, ma poneva e pone una domanda centrale e ineludibile:
fino a che punto può essere ammessa o assecondata, in un determinato momento storico, la
spontanea e incondizionata evoluzione del sistema politico, frutto del prevalere di interessi sociali
ed economici confortati dal voto maggioritario degli elettori, in contraddizione o contrasto con le
prerogative di organi costituzionali “deboli” a causa della loro legittimazione fondata su valori altri
rispetto al consenso popolare?
La risposta è chiara ed ineludibile se si conviene su una qualificazione precisa della forma di
stato repubblicana come democratica e garantita e se si riconosce che, per evitare stalli o blocchi
nei rapporti tra le istituzioni e nel loro funzionamento, quelle di estrema garanzia dispongono di
efficaci e risolutivi poteri di sanzione e di arresto. Del resto, basta leggere il comma 2 dell’articolo
di apertura della Costituzione per verificare come l’esercizio della sovranità popolare (con i suoi
esiti periodici) non possa essere considerato “imprevedibile e aperto” negli effetti, nel senso di
un’incondizionata apertura di credito nei confronti di chi, pro tempore, è investito nei ruoli in cui si
suddivide il potere politico rappresentativo. La “volontà” politica, anche se fedelmente
rappresentativa, è sottoposta ai “limiti e alle forme previste dalla Costituzione”.
Sia negli scopi, sia nel metodo i poteri a caratterizzazione politica sono vincolati al superiore
e transgenerazionale discorso-percorso che la Costituzione dichiara e indica per la salvaguardia e lo
sviluppo delle libertà e dei diritti civili, politici e sociali che connotano la convivenza nella
Repubblica. L’approccio costituzionale è positivo e progressivo: si tratta di obiettivi da inverare; e

3

«…Vi è una figura più preoccupante di conflitto tra i poteri dello Stato che è appunto l’usurpazione dei poteri, il
pericolo maggiore per la stabilità e par la conservazione di una Costituzione. E’ dunque necessario che la Corte
costituzionale, o chi per essa, possa dichiarare l’evento dell’usurpazione, giacchè i mezzi pratici attraverso i quali si
attaccano le Costituzioni possono essere le leggi, ma comunemente non sono le leggi comuni o costituzionali, ma sono
proprio i colpi di stato, le usurpazioni di poteri, gli straripamenti di poteri.» (Seduta, 28 novembre 1947, Atti
dell’Assemblea Costituente, Roma, 1947, pp. 2619-2620).
4

S. Galeotti, La garanzia costituzionale, Milano, 1950. L’Autore approfondisce in scritti successivi le sue
argomentazioni: Profilo giuridico dei controlli costituzionali, in Studi in onore di G. Zanobini, Milano 1962
(ripubblicato come voce, Controlli costituzionali, nell’Enciclopedia del diritto, vol X, Milano 1962.); Introduzione alla
teoria dei controlli costituzionali, Milano, 1963; Garanzia costituzionale, in Enciclopedia del diritto, vol XVIII, Milano
1969.

2

non soltanto di preservare spazi ormai definitivamente acquisiti, lasciati alla libera
autodeterminazione di singoli, gruppi o enti.
In un tale contesto, anche il sistema delle garanzie costituzionali deve essere adeguato ed
efficace, in grado di intercettare tempestivamente le deviazioni eventualmente in atto (non
necessariamente portate a termine) da parte dei poteri dello Stato, quali, di volta in volta e
concretamente, sono stati identificati nella consistente giurisprudenza della Corte costituzionale5.
Insomma, dinanzi a un sistema politico sempre più complesso e dinamico, anche i rimedi contro le
interferenze indebite e le manomissioni costituzionali devono risultare effettivi. Ecco perché non è
sufficiente confidare sull’interpretazione del principio della divisione dei poteri che li assuma come
formalmente eguali, autonomamente e stabilmente organizzati, tali da fronteggiarsi reciprocamente
in una dimensione immobile di “pesi e contrappesi”6.
In verità, nella forma di stato democratico-garantita la gerarchia tra i poteri è inevitabile: i
poteri di estrema garanzia (altrimenti detti “di chiusura”, in assenza dei quali i poteri politici
potrebbero trasformarsi in forze eversive) devono disporre essi stessi di quegli “idonei dispositivi”
(sanzionatori e/o di arresto) evocati da Perassi per ripristinare l’ordine costituzionale violato o
minacciato da indebite alterazioni. La Costituzione italiana disegna proprio in questa prospettiva il
sistema delle garanzie costituzionali incardinate a livello soggettivo nella Corte costituzionale e nel
Presidente della Repubblica, ciascun organo con le proprie attribuzioni tipiche e distinte, esercitate
con procedimenti esclusivi e in tempi diversi, ma entrambi collocati nella stessa rete di protezione
degli assetti e valori costituzionali (con particolare attenzione per quei “principi supremi” che
costituiscono il DNA della Repubblica).
Non è un caso che la Costituzione stabilisce espressamente (all’art. 137, u.c.) che contro le
decisioni della Corte Costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione e, dunque, ad esse devono
pienamente uniformarsi anche gli altri poteri dello Stato e, in particolare, quelli politici
rappresentativi.
Si può ritenere, attraverso una lettura sistematica e coerente della Costituzione, che lo stesso
principio di definitività valga per gli interventi del Presidente della Repubblica, allorché si trovi
nella necessità di impedire che un atto o un’attività eversiva producano irreversibili lesioni
costituzionali alle quali, in via successiva, la stessa Corte costituzionale non potrebbe, con
ragionevole probabilità, far fronte. E una tale prognosi non può che essere rimessa a un organo la
cui irresponsabilità politica non fa venir meno una puntuale responsabilità costituzionale di
adoperarsi affinché non vengano posti in essere, magari favoriti da suoi comportamenti omissivi,
attentati alla Costituzione. Il giuramento a cui è tenuto il Capo dello Stato nel momento del suo
insediamento (art. 91) è, in tal senso, assolutamente univoco, in quanto lo impegna alla fedeltà alla
Repubblica (anche come sistema dei valori della convivenza che deve essere salvaguardato e
perpetuato) e all’osservanza della Costituzione (e, dunque, alla equilibrata distribuzione dei poterifunzioni che essa contempla). E si potrebbe ulteriormente osservare che le altre ipotesi di
giuramento previste dalla Costituzione non sono così circostanziate. La differente solennità della
formulazione non è priva di significato7 .
5

In generale: A.Pisaneschi, I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato : presupposti e processo, Milano, 1992; più
recentemente: AA.VV, Recenti tendenze in materia di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato (a cura di E.Bindi e
M. Perini), Milano 2003.

6

Sul punto si rinvia a G. Silvestri, Poteri dello Stato (divisione dei), in Enciclopedia del diritto, Milano, 1985, pp. 670
ss.
Non di rado, in dottrina il “principio” della divisione dei poteri (di impronta francese: Montesquieu) viene considerato
equivalente alla “teoria-prassi” dei pesi e contrappesi (checks and balances: di derivazione americana). In tale senso, ad
esempio, G. Guarino, Il regime parlamentare, in Scritti dedicati a Raselli, Milano, 1971, vol. I, p. 874.
7

Può essere significativo rilevare che la formula del giuramento del Presidente della Repubblica (“fedeltà alla
Repubblica” e “osservanza della Costituzione”, corrispondenti alle sue responsabilità giuridiche per “alto tradimento” e
“attentato alla Costituzione”) è stabilita direttamente dalla Costituzione. Mentre negli altri casi essa è affidata al
legislatore, come per i membri del Governo (art. 1, c. 3). Sul valore non solo simbolico del giuramento si veda,

3

Pur essendo organo monocratico, il Presidente della Repubblica assolve nell’ordinamento
repubblicano a un duplice ruolo che merita di essere precisato aiutandoci con una lettura sempre
attenta degli enunciati costituzionali che lo riguardano e cercando di dedurne tutti i possibili
significati.
In effetti, la definizione di cui al comma 1 dell’art. 87 potrebbe essere intesa come
proposizione di sintesi, meramente descrittiva e rivolta, più che altro, ad enfatizzare la dignità
dell’organo-simbolo della comunità-Paese e dell’ordinamento, al quale viene consegnato il compito
“supremo” di esprimere e conservare tutte le virtù passate e presenti della Repubblica anche sullo
scenario internazionale.
E’ proprio su questa immagine, che si riconduce alla tradizione liberale ottocentesca della
“regalità condivisa”, che, all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione, sono state costruite
interpretazioni della figura del Presidente della Repubblica come “potere neutro”8. La formula non è
molto avvincente, ma certamente lascia ben intendere un ruolo di organo sapientemente silente,
capace di praticare la prudenza, al di fuori o al di sopra del sistema politico, che non distribuisce
“giudizi”, ma è prodigo di “moniti” manifestati in modo che ottengano un consenso (quanto meno
formale) pressoché unanime. Insomma, come ancora si va sostenendo, il Presidente come “grande e
saggio persuasore” che sa tessere le sua fila anche sotto traccia allo scopo di perseguire obiettivi di
coesione.
Questa idealizzazione del Presidente della Repubblica è importante e non deve essere
certamente sottovalutata. Ma, a mio avviso, è insufficiente in quanto presuppone un sistema
politico, magari attraversato da conflitti anche forti, ma che, in ogni caso, non debordano dai confini
segnati dalla Carta. Siffatta situazione di permanente normalità e di rispetto di tutti i valori, principi
e assetti dell’ordine costituzionale non è nella natura delle cose, come aveva avvertito qualche
moderatissimo padre fondatore, ancora nella fase di stato nascente, quando la speranza e
l’ottimismo della riconquistate libertà e democrazia avrebbero potuto far accantonare infauste
predizioni.
Pare allora utile rileggere il primo comma dell’art. 87 con un metodo più analitico per
constatare come dall’enunciato emergano due posizioni non coincidenti del Presidente della
Repubblica: quella di “Capo dello Stato” e quella di “rappresentante dell’unità nazionale”. Esse
comportano l’esercizio di funzioni diversificate che tenterò di individuare, sia pure solo a grandi
linee.
Prima, però, è indispensabile decodificare i due concetti, recuperando e risistemando le
conclusioni di una dottrina assai copiosa e variegata9 e andando oltre le congiunture storiche e gli
eventi che talvolta l’hanno condizionata.
Le attività del Presidente della Repubblica compiute nell’esercizio della sua funzione di Capo
di Stato rientrano nella fisiologia del sistema e scandiscono, per così dire, la normalità delle
relazioni politiche e istituzionali, anche quando la dialettica tra le forze sociali, i partiti e i gruppi
parlamentari si fa aspra. In tali condizioni ben s’attaglia l’attribuzione al Capo dello Stato del ruolo
di regolatore o moderatore della vita politica e istituzionale: un ruolo che può essere attivo (di
impulso) o passivo (di freno, ma non di arresto), declinato comunque in una logica cooperativa con
altri organi (costituzionali).
Non è difficile individuare tali attività nell’elenco delle varie attribuzioni e posizioni
presidenziali e, in particolare, nella gran parte dei commi 2 e ss. dell’art. 87, laddove si specificano
ampiamente, P. Prodi, Il sacramento del potere: il giuramento politico nella storia costituzionale dell'Occidente,
Bologna, 1992.
8

L’espressione, come è noto, risale a B. Constant, Principi di politica (1815), Roma, 1970, pp. 75 ss., e ha avuto una
notevole adesione in dottrina, fino a essere recentemente evocata dall’attuale Presidente della Repubblica, Giorgio
Napolitano, nella sua “lezione svolta in occasione della prima edizione della Biennale della Democrazia (Torino, 22
aprile 2009: il testo si può leggere nel sito: www.quirinale.it).
9

Rinvio, anche per la bibliografia aggiornata, al recentissimo contributo di A. Sperti, La responsabilità del Presidente
della Repubblica: evoluzione e recenti interpretazioni, Torino 2010.

4

le attività concorrenti del Capo dello Stato, le quali, in diversa misura, rassicurano sullo
svolgimento corretto della vita istituzionale e la assecondano anche nei momenti di normale attrito
politico. In questa prospettiva la corrente distinzione tra atti presidenziali propri e atti classificati
presidenziali solo formalmente, in quanto chiudono o perfezionano procedimenti rimessi alla
volontà di altri poteri costituzionali, soffre forse di eccessiva staticità. Intendo dire che appiattisce la
varietà e l’intensità dell’impegno del Capo dello Stato. Certamente egli, in tale posizione, esercita
una assai visibile funzione attiva di impulso o di stimolo, come nel caso dell’invio di messaggi alle
Camere per suscitare riflessioni, l’adozione di iniziative legislative “attese” dall’opinione pubblica o
sollecitare, in seguito alla sospensione della promulgazione di una legge, adeguate correzioni o
ripensamenti sul suo contenuto. Ma, anche in ipotesi meno eclatanti, quali la nomina attraverso
DPR dei funzionari dello Stato indicati dalla legge il compito che grava sul Presidente non può
essere considerato meramente passivo, in quanto egli è comunque partecipe conclusivo, ma
necessario, di un procedimento, ai sensi del vigente ordinamento.
Su ogni atto o attività del Presidente – Capo dello Stato potrebbero essere condotti utilissimi
approfondimenti proprio al fine di verificare lo sviluppo ordinato del sistema politico in coerenza
con la fisiologia costituzionale.
Il Presidente quale “rappresentante dell’unità nazionale” esercita, però, anche l’importante
funzione di “garante della Costituzione”10. In questa posizione la sua attività assume, perlopiù, una
fisionomia negativa: il Presidente non promuove, non coopera con gli altri poteri con cui si trova
quasi quotidianamente in contatto, ma si frappone ad essi in quanto producano comportamenti o atti
ritenuti contrari alla Costituzione11. La responsabilità di una simile valutazione è soltanto sua, non
può evidentemente essere condivisa con altri soggetti istituzionali. Il richiamo all’art. 89 sarebbe
fuori luogo e fuori tempo, in quanto la disposizione, sia pure nella interpretazione prevalente
affermatasi in dottrina12, si riconduce al ruolo sopra rimarcato del Presidente quale Capo dello
Stato. Le responsabilità che i ministri proponenti o il Presidente del Consiglio, a seconda delle
circostanze, si assumono con la controfirma quando sottopongono atti al Presidente della
Repubblica, non significano affatto un’esplicita o implicita ammissione di incondizionata
irresponsabilità in capo al medesimo. Il quale, esente da qualsiasi responsabilità politica e giuridica
ordinaria, è comunque vincolato al dovere assoluto di osservanza attiva della Costituzione che egli
presidia, dispiegando gli indispensabili poteri di controllo che rientrano nella sua sfera di
attribuzioni.
La massima in virtù della quale the King can do no wrong poteva forse valere in tutta la sua
ampiezza nello stato liberale classico, ma non nella più evoluta forma di stato liberaldemocratico
garantito (contro gli eccessi dei poteri a legittimazione politica).
Il problema della controfirma non si pone, in quanto gli strumenti di garanzia costituzionale di
cui il Presidente dispone sono, quasi sempre, di tipo negativo e si desumono, anch’essi, per così dire
in filigrana, soprattutto dalle enunciazioni di cui all’art. 87. Solo che in questo caso è necessario far
ricorso a un’interpretazione logica oltre che sistematica. Ecco gli esempi più significativi che
possono meglio chiarire questo aspetto.
Il potere di autorizzare il governo a presentare alle Camere disegni di legge sottende il poteredovere per il Presidente garante di non procedere in tal senso quando ravvisi che il contenuto di tali
atti sia preordinato a determinare situazioni eversive dell’ordine costituzionale. Per riprendere le
parole di Galeotti, il fatto che le proposte del governo si configurano soltanto come introduttive a
10

Coerente con i suoi precedenti studi sui “controlli costituzionali e sistemando diffusi e specifici contributi, insiste
sull’importanza di questo ruolo S. Galeotti, Il Presidente della Repubblica garante della Costituzione, Milano 1992.

11

Sul punto: A. Spadaro, Prime considerazioni sul Presidente della Repubblica quale garante preventivo della
Costituzione ed eventuale parte passiva in un conflitto per interposto potere, Pol. dir., 1993, pp. 219 ss.
12

Puntuali riferimenti in M. Midiri, Art. 89, in Commentario alla Costituzione (a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M.
Olivetti), II, Torino, 2006, pp. 1732 ss.

5

successive discussioni ed eventualmente deliberazioni del Parlamento non può giustificare un
atteggiamento fievole che confida sulla successiva capacità di reazione del sistema politico
rappresentativo. Il potere di garanzia è effettivo se viene praticato, già all’insorgere dell’attività
costituzionale pericolosa: anche quando essa si trovi in una fase preparatoria.
Ovviamente, il Presidente dispone di un potere assoluto di diniego-arresto anche nella fase
finale del processo legislativo, al momento della promulgazione. In proposito, occorre coordinare e
leggere assieme gli enunciati di cui all’art. 74 e al comma 5 dell’art. 87. Quando il Presidente si
avvale del potere di richiedere alle Camere una nuova deliberazione sulla legge che ha
provvisoriamente omesso di promulgare (ai sensi del comma 2 dell’art. 74) egli agisce nella
posizione, già considerata, di Capo dello Stato in una dimensione positiva e cooperativa13 con il
Parlamento, al quale prospetta soluzioni alternative a quelle adottate, per ragioni sostanzialmente di
coerenza-opportunità istituzionale o per prevenire eventuali successive censure ad opera della Corte
costituzionale. Si tratta –come si è cercato di mettere in evidenza- dell’espressione di una sensibilità
super partes che si colloca pienamente nel fisiologico svolgimento della vita istituzionale.
Insomma, quando il Presidente con un suo messaggio rinvia le leggi alle Camere manifesta loro
semplicemente dei dubbi, sia pur ragionati, sui quali sollecita una riflessione, attraverso la riapertura
del procedimento legislativo sui punti problematici che ha segnalato. Se, viceversa, egli dovesse
maturare la convinzione della palese incostituzionalità della legge a lui pervenuta per la
promulgazione, il suo potere-dovere di garante si esprime in un immediato rifiuto di dar corso ad
essa. In una simile evenienza un “palleggiamento” con il Parlamento non solo non avrebbe alcun
senso, ma potrebbe lasciar intendere una situazione di preoccupazione da condividere e non di
certezza da far prevalere nel supremo interesse della convivenza costituzionale14.
Così pure, lo stesso potere di rifiuto, a garanzia della Costituzione, sussiste nei confronti dei
decreti legge che il Governo presenta al Presidente perché li emani. Anche se inquadrati in una
situazione di precarietà e provvisorietà, essi potrebbero rivelare una forza anticostituzionale
(eversiva) immediata e cogente, non altrimenti ed efficacemente contrastabile. La “vigilanza” del
Presidente eviterebbe, inoltre, al Parlamento di essere coinvolto in un procedimento di conversione
che, se portato a termine, determinerebbe l’approvazione di una legge caratterizzata dal medesimo
contenuto eversivo del decreto originario e, dunque, non passibile di promulgazione. La
responsabilità “esclusiva” che l’art. 77 della Costituzione attribuisce al Governo è di ordine politico
e giuridico, ma evidentemente non può assorbire le responsabilità proprie delle altre istituzioni di
garanzia costituzionale. Un simile intervento preventivo e ostativo può inibire, inoltre, la
formazione di un blocco governo-maggioranza parlamentare rivolto a prevaricare i diritti e poteri
costituzionali delle minoranze, soprattutto in presenza di sistemi elettorali di tipo marcatamente
maggioritario, come quello attualmente vigente, che riducono sensibilmente la capacità di
opposizione.
Gli stessi argomenti possono valere per il diniego di procedere ad altri adempimenti
indispensabili per dare forma ad atti di diverso tipo, come la ratifica dei trattati internazionali (art.
87, comma 8) anche su autorizzazione delle Camere. Infatti, la volontà legislativa del Parlamento e,
ancor più, quella esecutiva del Governo devono trovare un argine nei poteri di garanzia
costituzionale e, in prima battuta, nel Presidente della Repubblica, qualora si tentasse di introdurre
nell’ordinamento norme pattizie in violazione dei “principi supremi” della Costituzione, con
particolare riferimento a quelli che impongono alla Repubblica il metodo pacifista e di non
aggressione nella risoluzione delle controversie internazionali (art. 11), nonché il rispetto dei
doveri inderogabili di solidarietà umana (quali, ad esempio, l’effettivo riconoscimento del diritto
d’asilo agli stranieri, contemplato dal comma 3 dell’art. 10). Analogamente (pur se il caso parrebbe
13

Si veda in questa prospettiva l’ampio saggio (con puntuali riferimenti bibliografici) di L. Vespignani, Il Presidente
ritrovato. (Mitologie vecchie e nuove sul potere di rinvio delle leggi), in Diritto e società, 2009, pp. 63 ss.

14

Ho già espresso queste opinioni in I poteri del Capo dello Stato nella stagione del “superpotere politico”,
www.astrid-online.it, 2008

6

davvero solo di scuola) anche la “deliberazione dello stato di guerra” ad opera delle Camere, ai
sensi dell’art. 78 Cost., potrebbe non essere dichiarata dal Presidente nelle ipotesi di violazione dei
valori costituzionali, con particolare riferimento a quanto disposto dall’art. 11.
In quanto “atto negativo” (di non adesione) il diniego assoluto di dar corso a atti, pur se
iniziali, contrari alla Costituzione non necessita di particolari forme, anche se il principio
democratico di trasparenza e pubblicità che dovrebbe caratterizzare l’esercizio dei poteri di garanzia
forse richiede che il Presidente comunichi15 alla Nazione la sua volontà ostativa, motivandola e
assumendosi le responsabilità che gli competono. Certamente, in caso di uso esorbitante o
addirittura arbitrario delle proprie funzioni di garanzia, egli potrebbe essere trascinato in giudizio
dai soggetti-organi costituzionali, che ritenessero invasa la propria sfera di competenze esclusive,
davanti alla Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzioni o addirittura come imputato dei
reati previsti dall’art. 90 Cost. Chi paventa che una situazione siffatta (l’abuso del potere di
garanzia) potrebbe gravemente mettere a repentaglio la tenuta del sistema repubblicano dovrebbe
riflettere che il suo logoramento o la sua crisi definitiva sono più facilmente indotti da un
inadeguato o mancato esercizio dei controlli costituzionali.
In dottrina sembra prevalere, però, l’atteggiamento assai più “moderato” di coloro che
ritengono che il Presidente debba giocare il ruolo di “garante costituzionale” in maniera prudente,
poco appariscente, riservata, sfruttando al massimo la propria autorevolezza di rappresentante
dell’unità nazionale con lo strumento informale della moral suasion, grazie alla quale i suoi
interlocutori spontaneamente si adeguano ai suoi moniti, senza la necessità di alcuna
formalizzazione16.
Non si contesta che un simile attivismo o interventismo (la cui misura dipende dalle
circostanze storiche e dall’evoluzione/involuzione del sistema politico) sia certamente consono alla
posizione costituzionale di chiusura e di vertice del Presidente, ma nella sua qualità di Capo dello
Stato che deve adoperarsi per la salvaguardia della coesione nazionale assicurando una leale
cooperazione con tutti i poteri dello stato.
Questa prassi quotidiana non può essere confusa con la diversa funzione a lui attribuita di
garante della Costituzione, nei termini appena precisati. La tendenza a sovrapporre o unificare le
responsabilità che lo concernono è stata favorita anche dall’opinione quasi consolidata che gli
riconosce un indeterminato potere di indirizzo costituzionale, quasi per metterlo al riparo dalle
possibili rimostranze dei poteri di derivazione politica. In verità, un tale “potere” non sembra avere
fondamento in Costituzione, anzi rischia di giustificare un eventuale ricorso abnorme al potere di
messaggio (in senso lato) non per valorizzarla e per richiamarne l’inderogabilità e la rigidità ma,
come talora è clamorosamente avvenuto, per denunciarne presunte inefficienze e per sollecitarne
una revisione anche radicale17. Una missione davvero incompatibile con un’alta istituzione
chiamata a presidiare la Costituzione vigente e non a ipotizzarne l’inattualità o il superamento.

15

Più in generale, l’attività di comunicazione (esternazione) del Capo dello Stato è progressivamente aumentata,
favorita anche dall’utilizzazione e valorizzazione delle nuove tecnologie dell’informazione, come Internet. Una sezione
del sito della Presidenza della Repubblica (www.quirinale.it) è riservata ai “comunicati e note” (che rappresentano la
posizione ufficiale del Presidente inerente all’esercizio delle sue funzioni); una altra sezione ne raccoglie gli “interventi
e le interviste”. Lo sviluppo di questo potere di comunicazione-esternazione è sottolineato da M. C. Grisolia, Il
Presidente Napolitano e il potere di esternazione, in Quaderni costituzionali, 2007, pp. 611 ss.
16

Secondo A. Ruggeri: “le dichiarazioni di pensiero del Presidente, pur laddove (apparentemente) prive di efficacia
giuridica, fanno …. il quid proprium dell’ufficio presidenziale, il suo “nucleo duro” (Evoluzione del sistema politicoistituzionale e ruolo del Presidente della Repubblica, nel sito www.forumcostituzionale.it, p. 23 del documento).
17

E’ quasi inutile rammentare il famoso messaggio di Cossiga alle Camere (26 luglio 1991), per sollecitare radicali
riforme istituzionali. Le prime reazioni (per lo più critiche, se non severe) dei costituzionalisti si possono leggere nel
dibattito su Giur. cost., 1991, pp. 3210 ss.

7

Il Presidente della Repubblica assolve alla funzione di garante della Costituzione non solo
attraverso l’esercizio del “potere di diniego”, ma anche in modo attivo. E’ possibile individuare
almeno tre situazioni rilevanti che lo possono impegnare in tale ruolo.
La prima nella sua veste di presidente del Consiglio Superiore della Magistratura. Tale
incarico non assume un significato meramente rituale o decorativo, diretto a dimostrare
semplicemente un contatto del Presidente anche con il potere giurisdizionale; ma ha anche un valore
sostanziale e, per così dire, compensativo. In effetti, restituisce dignità e peso al potere
giurisdizionale che, nell’esperienza almeno continentale dello stato liberale, si configura come
obiettivamente “debole”, in quanto non legittimato da consenso elettorale e, per questo deficit,
frequentemente oggetto di incursioni da parte degli altri poteri politici che, per loro natura, cercano
di affrancarsi dalle comuni regole e dai tempi che guidano l’attività dei giudici. Le garanzie
costituzionali che la proteggono possono rivelarsi, non di rado, ineffettive, cosicché i costituenti
hanno inteso rafforzarle con lo scudo del CSM presieduto da chi impersona al più elevato livello
l’unità dello Stato e la legalità repubblicana18. Ancora una volta l’azione e la presenza più o meno
assidue del Presidente, fatte valere come prassi a cui attenersi o adeguarsi, non possono diventare
argomenti risolutivi di ragionamenti che pretendono di sminuire le sue potenziali attribuzioni, quali
gli sono riconosciute non solo dal legislatore che ha dato attuazione al Consiglio, ma dalla
immanente razionalità del sistema. Tra i poteri di cui il Presidente dispone, il più importante è
certamente quello di convocare anche su propria autonoma iniziativa il CSM con l’indicazione di
un ordine del giorno espressione di una volontà e responsabilità proprie che egli intende
manifestare in quanto garante costituzionale a tutela, ad esempio, dell’autonomia e del prestigio
dell’ordine giudiziario o della stessa indipendenza dei giudici, ove tali valori venissero
compromessi da comportamenti indebitamente interferenti dei poteri a legittimazione politica. Che
il CSM possa difendere normalmente le proprie prerogative o quella dei singoli magistrati con gli
strumenti di cui dispone ai sensi della legge ordinaria o del proprio regolamento interno non toglie
nulla alla posizione “superiore” del Presidente, anzi mette ancor più in risalto la diversa qualità e il
rango dei suoi autonomi interventi di salvaguardia.
La seconda situazione in cui il Presidente può svolgere attivamente la sua funzione di garante
della Costituzione riguarda la revoca di un ministro “riottoso” che non abbia accolto l’invito di
rassegnare le dimissioni, in seguito a una deliberazione del Consiglio dei ministri che sanzioni la
sua incompatibilità con l’indirizzo politico e l’azione di governo, la cui coerenza (“unità”, precisa
l’art. 95, comma 1, della Costituzione) è affidata alla responsabilità preminente del Presidente del
Consiglio. E’ un’ipotesi che non si è mai realizzata, non tanto perché conflitti del genere non si
siano verificati nella storia della Repubblica, ma perché, ancora una volta, sono prevalse
interpretazioni della Costituzione più piegate all’esigenza del sistema politico di risolvere i conflitti
medesimi al proprio interno che alla valorizzazione dei meccanismi sistemici di garanzia ad esso
esterni, ma più trasparenti ed efficaci. Al Presidente della Repubblica non viene esplicitamente
riconosciuto alcun potere di revoca dei ministri; sul punto la Costituzione tace. Eppure, si potrebbe
facilmente convenire che la loro nomina, su proposta formale del Presidente del Consiglio, sottende
anche un potere di rimozione seguendo il medesimo iter e considerando che l’esigenza tutelata dalla
Costituzione è la medesima: assicurare stabilità e coesione al Governo ed evitare il protrarsi di
disaccordi interni non episodici e irrimediabili. Per trovare una via d’uscita a siffatte empasse e per
non dover ricorrere all’apertura di una crisi di governo finalizzata a un semplice rimpasto, è stata
escogitata, come è noto, la tortuosa soluzione del voto di sfiducia individuale nei confronti di
singoli ministri, introdotta nei regolamenti parlamentari nel 1986. Tale espediente è a disposizione
non solo dei gruppi di opposizione, ma anche di quelli di maggioranza contro ministri irriducibili
della propria parte politica… La vicenda del ministro Mancuso, risolta dalla Corte Costituzionale19,
18

Così L. Caralassare, Il Presidente della Repubblica nel Consiglio superiore della Magistratura, in Pol. dir. 1986,
pp. 151 ss.

19

Sent. n. 7 del 1996. Tra i tanti: S. Bartole, Il caso Mancuso alla Corte Costituzionale, in Giur. cost., 1996, I, pp. 65

ss.

8

ha sufficientemente dimostrato l’assurdità di una via così intricata e dispendiosa di energie (e della
risorsa-tempo), quando sarebbe possibile e meno logorante il risolutivo intervento del Presidente
della Repubblica, garante degli equilibri costituzionali anche all’interno della complessa istituzione
Governo20.
La terza situazione riguarda il potere di concessione della grazia finalmente riconosciuto dalla
Corte costituzionale come atto formalmente e sostanzialmente presidenziale. Ho già avuto modo di
svolgere qualche osservazione sulle finalità dell’istituto, per quasi mezzo secolo disattese da prassi
praeter constitutionem 21. Qui mi preme solo ribadire che l’atto di grazia è estraneo ai circuiti di
decisione politica e rientra nelle funzioni di garanzia costituzionale del Presidente della Repubblica,
in quanto, in talune circostanze, solo la sua iniziativa, esercitata in virtuosa solitudine, è in grado di
dare attuazione a quei valori di umanità che il potere politico difficilmente può concretamente
praticare non soltanto per la mancanza di un sufficiente consenso, dopo la revisione dell’art. 79
della Costituzione, ma per un’eccessiva esposizione mediatica che consente all’opinione pubblica
più regressiva di assecondare o di far prevalere umori viscerali o allarmi non sempre meditati o
ragionevoli.
Gli atti (positivi) di garanzia che si collocano nelle tre situazioni considerate si possono
evidentemente qualificare, per rifarsi a categorie tradizionali, come formalmente e sostanzialmente
presidenziali. Per la loro validità ed efficacia, a mio avviso, non sarebbe necessaria alcuna
controfirma22. In tal senso occorre rivalutare l’enunciato dell’art. 89 della Costituzione e restituirgli
quella chiarezza e sintonia con il sistema, alterate da fuorvianti interpretazioni ad opera del
legislatore e di una dottrina pur consolidata.
In primo luogo, dovrebbe facilmente constatarsi che la disposizione in questione si riferisce
soltanto ai rapporti tra governo e Presidente e non copre le sue ulteriori funzioni e responsabilità,
come quelle di garanzia. Assegnare un significato onnicomprensivo all’espressione “nessun atto…”
– privilegiandone l’apparenza letterale – pare in contraddizione con il successivo assunto che
prevede che la controfirma sia apposta dal ministro “proponente”. E, in effetti, la parola è stata
ritenuta equivalente a “competente”, con palese e improvviso abbandono al rigore filologico innanzi
prescelto23…
Assai più lineare e aderente all’impostazione che vado prospettando è una comprensione non
manipolata dell’enunciato che andrebbe letto nel senso che tutti gli atti che provengono (proposti o
presentati) dal Governo richiedono per la loro validità non solo la firma del Presidente della
Repubblica, ma anche la controfirma dei ministri, che ne abbiano la competenza. I quali, a seconda
degli atti prodotti, ne assumono le responsabilità conseguenti, non solo di natura politica, ma anche
giuridica ai sensi degli artt. 28 e 77 della Costituzione. Con riferimento al comma 2 della medesima
disposizione anche “gli altri atti indicati dalla legge”, rimessi alla controfirma del Presidente del
Consiglio non possono essere ritenuti una categoria aperta, tale da comprendere manifestazioni di
20

In una tale prospettiva anche L. Carlassare, Sfiducia individuale e revoca dei ministri nel nuovo assetto politico
italiano, in Scritti in onore di Serio Galeotti, I, Milano 1998, 157 ss.
21

Potere di grazia e coesione costituzionale. Cioè: una grazia “fuori contesa”, in La grazia contesa. Titolarità ed
esercizio del potere di clemenza individuale (a cura di R. Bin, G. Brunelli, A. Pugiotto, P. Veronesi), Torino, 2006, pp.
1 ss. Successivamente la Corte cost. con la sent, n. 200 del 2006 ha riconosciuto il potere di grazia come “proprio” del
Presidente della Repubblica nella sua qualità di organo super partes “rappresentante dell’unità nazionale” ed estraneo al
“circuito” dell’indirizzo politico di governo.
.
22
Anche per A. Ruggeri “si impone …il ritorno alla lettera dell’art. 89, la controfirma richiedendosi e giustificandosi
per i soli atti sostanzialmente governativi” (loc. ult. Cit. p. 20).
23

Sul dibattito riguardante la controversa interpretazione della disposizione costituzionale cfr. (tra i tanti) M. Midiri, La
controfirma ministeriale nel sistema dei rapporti tra Presidente della Repubblica e Governo, Padova, 1988. Più
recentemente, in senso critico rispetto all’impostazione tradizionale L. Carlassare, Capo dello Stato, Ministro
controfirmante, Governo, in Studi in onore diL. Mazzarolli, Padova, 2007, I, pp. 69 ss.

9

volontà al di fuori della sfera di competenza del Governo. La discrezionalità riconosciuta al
legislatore pare circoscritta all’individuazione di atti non legislativi che siano comunque espressione
della politica generale del Governo e del suo indirizzo politico.
La prima “dilatazione” dei significati dell’art. 89 Cost. è imputabile al Parlamento del periodo
del “congelamento” costituzionale, assai diffidente nei confronti di tutte le istituzioni di garanzia e
propenso a circoscrivere al massimo i poteri propri del Capo dello Stato. Questa tendenza è ben
rivelata dalla legge n. 87 del 1953, laddove, all’art. 4, comma 2, prevede che i decreti di nomina dei
giudici costituzionali la cui scelta spetta al Presidente della Repubblica siano controfirmati dal
Presidente del Consiglio. La norma ha origine dall’intento, poi sfumato, di sottrarre sostanzialmente
al Capo dello Stato un tale potere per consegnarlo al Governo o, quanto meno, condividerlo con
esso. Dai lavori preparatori emerge bene la contrapposizione tra quanti (soprattutto nelle file della
maggioranza) cercavano di ridimensionare le prerogative presidenziali e quanti (appartenenti ai
gruppi di opposizione), viceversa, contestavano che il Governo potesse arrogarsi il diritto di
influire, se non addirittura decidere, sulla formazione del massimo organo di garanzia
costituzionale. Alla fine delle discussioni prevalse un atteggiamento più moderato e fu raggiunto un
compromesso interpretativo nella direzione di concepire la nomina dei cinque membri della Corte,
affidata all’iniziativa del Presidente, come atto complesso che raccoglieva anche la volontà del
Governo24. Questa opinione è stata poi superata e ora è pressoché unanime la convinzione che tale
potere di nomina sia affidato all’esclusiva prudenza del Presidente. E la controfirma è stata
derubricata a mero atto di asseverazione della correttezza formale delle scelte da lui compiute (ad
esempio: accertamento che vengano nominate personalità dotate dei requisiti di cui all’art. 135
Cost.). Ma anche questa ridotta conclusione pare poco ragionevole e paradossale, in quanto
attribuisce al Governo-Presidente del Consiglio, potere politico, una funzione di controllo nei
confronti di un organo super partes di massima garanzia costituzionale.
Oltre a ciò, una simile (ri)costruzione potrebbe avere conseguenze anche gravi sul
funzionamento del sistema, in particolari momenti di crisi politica. Si pensi all’ipotesi (tutt’altro che
teorica) di un Presidente del Consiglio (magari dimissionario, in quanto sfiduciato dal Parlamento)
che rifiuti di controfirmare il decreto di scioglimento anticipato delle Camere (un altro potere
proprio del Capo dello Stato), magari al solo scopo di ritardare le elezioni…25 Il rimedio di adire
alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzioni sarebbe davvero un’inutile perdita di tempo e,
ancora una volta, un non sense. Ove, come probabile, essa accogliesse il ricorso (ma dopo un
procedimento che non potrebbe durare meno di qualche mese…), ne sortirebbe una sentenza
sostitutiva avente la stessa efficacia della (omessa) controfirma. Insomma: la conferma della sua
inutilità o non necessità per gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali e, soprattutto, per
quelli di garanzia.
Anche la controfirma del Ministro di Giustizia relativa ai provvedimenti adottati dal CSM ed
emanati con Decreto del Presidente della Repubblica, prevista dall’art. 17, comma 1, della legge n.
195 del 1958, si presta alle critiche appena formulate, in quanto, come ho già sottolineato, anch’essa
rivolta a negare la posizione di garante che lo stesso assolve con la presidenza dell’organo
costituzionale istituito a salvaguardia dell’autonomia della magistratura e dell’effettiva
indipendenza dei suoi componenti contro le interferenze, anche nei modi delle ormai ricorrenti
insolenze che ne deprimono il prestigio e la legittimazione professionale26, da parte dei poteri a
caratterizzazione politica.
24

Ricostruisce bene la discussione e i suoi esiti Bartole, Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione
repubblicana, Bologna, Mulino, 2004, pp. 87 ss.
25

Per un’analisi di ipotesi simili a quella considerata cfr. G. Ugo Rescigno, Il Presidente della Repubblica e le crisi del
sistema, nel sito www.astrid-online.it, pp 22 ss. del documento.

26

Non a caso l’art. 21-bis del regolamento interno del CSM (introdotto nel 2009) ha razionalizzato gli interventi del
medesimo organo a tutela di magistrati o della magistratura in presenza di comportamenti lesivi del prestigio e
dell'indipendente esercizio della giurisdizione, tali da determinare un turbamento al regolare svolgimento o alla
credibilità della funzione giudiziaria. Il Presidente Napolitano, in una nota inviata al CSM (il 10 settembre 2009) ha

10

Peraltro, la stessa legge e il regolamento interno del CSM omettono qualsiasi indicazione
sulla forma degli atti di convocazione del medesimo. La prassi che si è andata affermando non
contempla la controfirma del Ministro di Giustizia: una piccola breccia, forse, verso l’idea che è
possibile immaginare che per essere efficaci gli interventi di garanzia del Presidente della
Repubblica possono prescindere da innaturali intromissioni del potere esecutivo.
La ricostruzione del sistema delle garanzie nello stato liberaldemocratico, magis ut valeant e,
in particolare, la restituzione al Presidente della Repubblica del ruolo decisivo che gli compete27 si
scontrano facilmente con i dubbi che affiorano soprattutto nelle fasi di incertezza e di
disorientamento della vita della Repubblica, quando l’unico riferimento sicuro e indefettibile pare
quello della sovranità popolare, intesa rozzamente come un assillante riscontro della maggioranza.
In questi frangenti un’esasperata diffidenza nei confronti dei poteri non legittimati dal consenso
popolare (quale risulta non solo dal voto, ma anche dai quotidiani sondaggi sul gradimento delle
persone che ricoprono incarichi costituzionali) induce a riproporre l’eterno e irrisolvibile
interrogativo: quis custodiet custodes? E’ una domanda che non può trovare risposta
nell’ordinamento democratico, pur se fornito dei più idonei e sapienti “dispositivi” auspicati dai
costituenti. L’erompere, in tempi di laceranti regressioni sociali e culturali, di movimenti populisti
poco propensi a riconoscere la Costituzione come una risorsa indisponibile da trasmettere alle
generazioni future, può facilmente provocare la degenerazione delle stesse istituzioni di garanzia.
Così una deriva maggioritaria non adeguatamente contrastata potrebbe portare all’elezione di un
Capo dello Stato28 alieno ai valori costituzionali, che certamente non declinerebbe le sue funzioni
come ho tentato di ridisegnarle, ma in una prospettiva autocratica deviata. In una simile congiuntura
spetta innanzitutto agli storici constatare che la forma di stato liberaldemocratica garantita è stata
sopraffatta. E’ già accaduto. Davanti al dilemma di Giovenale, chi va alla ricerca della coerenza
costituzionale, disarmato, può solo concludere: nempe ridiculum esset, custode indigere custodem.
* Lo scritto riproduce, con qualche aggiornamento in nota, la lezione svolta al Seminario2010, del Centro Studi Parlamentari “Silvano Tosi” (Firenze, 1 marzo 2010, in corso di
pubblicazione nel Quaderno n. 21, Giappichelli ed..

precisato i limiti di un corretto ricorso all’istituto, che «si giustifica solo quando è indispensabile per garantire la
credibilità della Istituzione nel suo complesso da attacchi così denigratori da mettere in dubbio l'imparziale esercizio
della funzione giudiziaria e da far ritenere la sua soggezione a gravi condizionamenti: non anche quando mira a
garantire la reputazione dei singoli la cui tutela -come per tutti i cittadini- è rimessa alla iniziativa dei magistrati
interessati». In tal modo, ha però confermato sia la necessità e legittimità di interventi di garanzia nei confronti
dell’esercizio della funzione giudiziaria, sia la loro implicita «copertura» da parte dello stesso Presidente.
27

…soprattutto “nel quadro dell’attuale democrazia maggioritaria a base parlamentare”, come sottolinea E.
quale ravvisa l’esigenza di “un rafforzamento nell’esercizio dei poteri presidenziali di ‘controllo-garanzia’
stretto, destinati a controbilanciare il maggior peso politico assegnato, attraverso la legge elettorale, alle
maggioranza” (Il Presidente della Repubblica come organo di garanzia, in Garanzie costituzionali
fondamentali (a cura di L. Lanfranchi), Roma, 1997, p. 34).

Cheli. Il
in senso
forze di
e diritti

28

L’esasperazione maggioritaria, aggravata dalla vigente legislazione elettorale, rischia in effetti di compromettere
gravemente gli equilibri tra poteri politici e poteri di garanzia. Cosicché, da tempo, è stata posta l’esigenza di innalzare i
quorum per l’elezione, in primo luogo, del Capo dello Stato. In tal senso il d.d.l. di revisione costituzionale presentato
dai Senn. Bassanini e altri, ancora nella XIV legislatura (AS n. 1933, 21 gennaio 2003), prevedeva (modificando il c. 3,
secondo periodo, dell’art. 83 Cost.) che il Presidente, dopo il terzo scrutinio, dovesse essere eletto con la maggioranza
dei due terzi dei voti espressi.

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