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ordinanza cassazione negozi .pdf



Nome del file originale: ordinanza cassazione negozi.pdf
Titolo: cassazione-civile-ordinanza-6895-2021

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CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE
Ordinanza 11 marzo 2021, n. 6895
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GORJAN Sergio - Presidente Dott. CARRATO Aldo - rel. Consigliere Dott. ABETE Luigi - Consigliere Dott. GIANNACCARI Rosanna - Consigliere Dott. CRISCUOLO Mauro - Consigliere ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso (iscritto al N. R.G. 9405/2017) proposto da:
Z.E., in proprio e nella qualità di legale rappresentante della s.a.s. Quinta Grande,
(C.F.: (OMISSIS)), rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale apposta a
margine del ricorso, dall'Avv. Cristiana Carpani, ed elettivamente domiciliato presso
lo studio dell'Avv. Andrea Manzi, in Roma, via F. Confalonieri, n. 5;
- ricorrente contro
COMUNE DI FERRARA, (C.F.: (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso, giusta Delib. Giunta comunale n. 16 maggio 2017,
221/57107 in virtù di procura speciale apposta in calce al controricorso, dagli Avv.ti
Edoardo Nannetti, Barbara Montini, Matilde Indelli, e Guido Orlando, ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo, in Roma, v. Gregorio VII, n.
474;
- controricorrente avverso la sentenza del Tribunale di Ferrara n. 909/2016 (depositata il 12 ottobre
2016);
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26 gennaio 2021
dal Consigliere relatore Dott. Aldo Carrato;
letta la memoria depositata dalla difesa dell'ente controricorrente ai sensi dell'art.
380-bis.1. c.p.c.

Svolgimento del processo
1. Con ordinanza-ingiunzione n. 18 del 3 febbraio 2015 il Sindaco del Comune di
Ferrara irrogava, nei confronti di Z.E. e della s.a.s. Quinta Grande, di cui lo stesso
era legale rappresentante, la sanzione amministrativa di Euro 530,00, con
riferimento alla violazione della Delib. Consiglio comunale 12 luglio 2010, n.
61/11/54259/10, artt. 4-bis e 10 e succ. modif., poichè, quale legale rappresentante
della suddetta società titolare di autorizzazione alla somministrazione di alimenti e
bevande nei locali siti in (OMISSIS), non rispettava gli orari di chiusura al pubblico
dell'esercizio imposti dalla suddetta Delib. (per come accertato a seguito di controllo
effettuato in data (OMISSIS)).
Decidendo sull'opposizione proposta dallo Z.E., nella indicata duplice qualità, e nella
resistenza del costituito Comune di Ferrara, il Giudice di pace di questa città la
rigettava, con sentenza n. 758/2015.
2. Pronunciando sull'appello formulato dallo stesso Z.E., sempre nella doppia qualità
spesa, il Tribunale di Ferrara, nella costituzione del predetto ente comunale, con
sentenza n. 909/2016 (depositata il 12 ottobre 2016), respingeva il gravame e
condannava l'appellante al pagamento delle spese del grado.
A fondamento dell'adottata decisione il citato Tribunale riteneva, innanzitutto,
infondato il primo motivo di gravame con cui l'appellante aveva prospettato che, a
seguito del D.L. n. 201 del 2011 ("c.d. decreto "Salva Italia"), era stato modificato il
D.L. n. 233 del 2006, art. 3 (c.d. "decreto Bersani"), con la conseguenza che
sarebbe venuto meno il potere dei Comuni di regolare gli orari di chiusura delle
attività di somministrazione di alimenti e bevande e che, in ogni caso, la Regione
Emilia-Romagna si era adeguata in ritardo solo con la successiva L.R. n. 7 del 2014,
da cui sarebbe dovuta derivare la sopravvenuta illegittimità del regolamento 12 luglio
2010 n. 11/54259-10 adottato dal Comune di Ferrara in materia.
Il giudice di appello ravvisava l'infondatezza anche degli altri due motivi attinenti alla
irrilevanza della mancata adozione del potere di sospensione dell'attività
commerciale da parte dell'ente comunale e alla quantificazione della sanzione.
3. Avverso la predetta sentenza di appello ha formulato ricorso per cassazione,
affidato a tre motivi, Z.E., nella specifica duplice qualità.
Ha resistito con controricorso il Comune di Ferrara, la cui difesa ha anche depositato
memoria ai sensi dell'art. 380-bis.1. c.p.c..
Motivi della decisione
1. Con il primo motivo il ricorrente ha denunciato - ai sensi dell'art. 360 c.p.c.,
comma 1, n. 3 - la violazione e falsa applicazione del D.L. n. 201 del 2011, art. 3,
comma 1, (recte: n. 223/2006), come modificato dal D.L. n. 201 del 2011, art. 31 in
base al quale, avuto riguardo all'epoca dell'accertamento della condotta oggetto di
contestazione, egli non avrebbe potuto essere sanzionato, dovendosi ritenere
illegittimo - e, perciò, da disapplicare - il Regolamento comunale per la disciplina

dell'esercizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande del Comune di
Ferrata, nella parte in cui imponeva agli esercenti il rispetto di fasce orarie di
chiusura obbligatoria (con riferimento ai suoi artt. 4-bis e 10).
2. Con la seconda censura il ricorrente ha, in via subordinata, dedotto - con riguardo
all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 - la violazione dell'art. 2909 c.c. e art. 324 c.p.c.,
eccependo l'operatività del giudicato esterno costituito dalla sentenza n. 845/2016
(ritualmente prodotta, recante apposita certificazione attestante la mancata
proposizione di impugnazioni) emessa dallo stesso Tribunale con riferimento ad altra
opposizione a ordinanza-ingiunzione relativa ad identica violazione (riferita a
condotta risalente al (OMISSIS)), con la quale era stato accolto l'appello di esso
ricorrente sulla base della ritenuta illegittimità degli artt. 4-bis e 10 citato
Regolamento comunale, con la sua correlata disapplicazione.
3. Con la terza ed ultima doglianza il ricorrente ha, in linea ulteriormente
subordinata, denunciato - in relazione all'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 l'omesso
esame circa fatti decisivi della controversia, avuto riguardo alla mancata
considerazione della circostanza che, in data 10 settembre 2015, l'Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato si era espressa con atto AS1209 sulle disposizioni
del Regolamento per l'attività di somministrazione di alimenti e bevande del Comune
di Ferrara che prescrivevano fasce orarie di chiusura obbligatoria.
4. Rileva il collegio che il primo motivo è fondato e deve, perciò, essere accolto.
Con l'impugnata sentenza il Tribunale di Ferrara, avuto riguardo al momento
dell'avvenuto accertamento in data 18 settembre 2012 della ravvisata violazione a
carico del ricorrente, ha ritenuto legittima la conseguente ordinanza-ingiunzione
emessa dal Sindaco del Comune di Ferrara (poi opposta dallo Z.) sul presupposto
che, pur a seguito del D.L. n. 201 del 2011, come modificato dal D.L. n. 233 del
2006, art. 3 (c.d. "decreto Bersani"), non sarebbe venuto meno il potere dei Comuni
di regolare gli orari di chiusura delle attività di somministrazione di alimenti e
bevande, donde si sarebbe dovuto ritenere legittimo il regolamento comunale del 12
luglio 2010 (n. 11/54250-10) che sulla base della L.R. n. 14 del 2003 - disciplinava
l'esercizio di tale attività, con la previsione dell'obbligo di chiusura, nel centro storico,
dei locali dal lunedì al giovedì ed alla domenica, dalle ore 0:30 alle ore 5:00 (ed il
venerdì ed il sabato dalle ore 1:30 alle ore 5:00).
Tale impostazione non può, però, essere condivisa (come del resto non lo è stata
anche in altre pronunce dello stesso Tribunale di Ferrara citate dal ricorrente, con le
quali erano state accolti i suoi motivi di impugnazione).
Infatti, alla stregua della giurisprudenza costituzionale più recente che ha
riconfermato la riconduzione in capo allo Stato, anche con riferimento alla
legislazione nazionale evocata nel ricorso in questione, della competenza esclusiva in base all'art. 117 Cost., comma 2, lett. e), - in materia di tutela della concorrenza,
deve rilevarsi l'illegittimità delle disposizioni normative adottate dagli enti locali
recanti interventi di regolazione degli orari degli esercizi commerciali, che il giudice
ordinario è tenuto, perciò, a disapplicare (come prospettato con il motivo in esame).
In particolare, la Corte costituzionale ha, in più occasioni (cfr., in particolare, le

sentenze n. 239/2016 e 98/2017), dichiarato l'illegittimità costituzionale di
disposizioni normative regionali con le quali sono stati introdotti limiti e vincoli
all'attività commerciale, ponendosi in contrasto con il D.L. n. 201 del 2011, art. 31,
comma 1, modificativo del D.L. n. 223 del 2006, art. 3, comma 1, lett. d-bis), ai sensi
del quale le attività commerciali sono svolte senza limiti e prescrizioni, anche
concernenti l'obbligo della chiusura; così facendo, le Regioni verrebbero ad
intervenire nella disciplina delle modalità di apertura degli esercizi commerciali,
ascrivibile alla tutela della concorrenza, così invadendo una competenza esclusiva
dello Stato, e ciò sul presupposto che, per consolidata giurisprudenza dello stesso
Giudice delle leggi, la normativa statale volta all'eliminazione dei limiti agli orari e ai
giorni di apertura degli esercizi commerciali è da considerarsi, per l'appunto,
appartenente alla materia della tutela della concorrenza e attua un principio di
liberalizzazione del commercio.
Occorre, tuttavia, sottolineare che la totale liberalizzazione degli orari degli esercizi
commerciali non costituisce soluzione imposta dalla Costituzione, sicchè lo Stato
potrà rivederla in tutto o in parte, temperarla o mitigarla; nondimeno, però, nel vigore
del divieto di imporre limiti e prescrizioni sugli orari, stabilito dallo Stato nell'esercizio
della sua competenza esclusiva a tutela della concorrenza, la disciplina regionale
che intervenga per attenuare il divieto risulta illegittima sotto il profilo della violazione
del riparto di competenza, donde la conseguente illegittimità degli atti amministrativi
o regolamentari, costituente fonte secondaria, attuativi di tali disposizioni regionali
che invadono la competenza esclusiva statale.
A tale principio giuridico non si è attenuto il Tribunale ferrarese nella sentenza qui
impugnata.
Ciò comporta che anche il citato regolamento adottato dal Consiglio comunale di
Ferrara con Delib. 12 luglio 2010 (con particolare riferimento ai suoi artt. 4-bis e 10),
rinveniente la sua fonte presupposta nella L.R. n. 14 del 2003, sul quale si è basata
l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione costituente oggetto di opposizione dal parte
dello Z., nella duplice qualità dedotta, avrebbe dovuto costituire oggetto di
disapplicazione in quanto illegittimo ai fini dell'esercizio dell'azione sanzionatoria
amministrativa del Comune con riferimento alla condotta accertata a carico
dell'attuale ricorrente. E tanto valorizzando l'aspetto secondo cui il citato art. 4-bis
dell'indicato regolamento comunale, quale atto ritenuto legittimante l'emanazione
dell'ordinanza-ingiunzione, non conteneva la previsione delle fasce orarie di apertura
e chiusura degli esercizi delle attività di somministrazione di alimenti e bevande
giustificandone specificamente la sua correlazione alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni culturali, nè
potendo costituire tali esigenze deroghe generali al principio di libera concorrenza
sancito dal D.L. n. 223 del 2006, rappresentando, invece, un limite richiamato solo in
relazione alla libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali quale principio
generale dell'ordinamento nazionale.
E tutto ciò evidenziando che - pur a fronte del quadro normativo statale e della
ricostruzione appena operata - rimane naturalmente salvo l'esercizio del potere del
Sindaco di adottare ordinanze contingibili ed urgenti (ai sensi del D.Lgs. n. 267 del
2000, art. 50, comma 5), con le quali imporre eventualmente orari di chiusura dei
predetti esercizi per la tutela di altri valori costituzionalmente rilevanti; tali

provvedimenti, tuttavia, per loro intrinseca natura, devono spiegare effetti spaziali e
temporali limitati e devono essere sorretti da una specifica ed adeguatamente
motivata individuazione delle situazioni di fatto dalle quali potrebbe originarsi la
lesione di interessi pubblici, quali quelli connessi alla salvaguardia dei valori della
sicurezza e della salute (che, quindi, non possono essere disciplinati, in via
generale, da regolamenti locali con efficacia indifferenziata e temporalmente
indeterminata).
5. In definitiva, alla stregua delle argomentazioni complessivamente svolte, deve
essere accolto il primo motivo del ricorso, con conseguente assorbimento degli altri
due. Da ciò consegue la cassazione dell'impugnata sentenza e, non essendo
necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito ai
sensi dell'art. 384 c.p.c., comma 2, con l'accoglimento dell'opposizione all'ordinanzaingiunzione proposta dallo Z. (nella duplice qualità rappresentata) e l'annullamento di
quest'ultima.
In dipendenza della novità e della complessità della questione, oltre della sua
obiettiva controvertibilità (non risultando ancora sviluppatasi una giurisprudenza di
questa Corte sulla tematica), si ritiene che sussistano idonee ragioni per disporre
l'integrale compensazione delle spese dell'intero giudizio (ovvero con riferimento a
tutti i suoi gradi).
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo del ricorso e dichiara assorbiti gli altri; cassa
la sentenza impugnata e, decidendo la causa nel merito, annulla l'ordinanzaingiunzione opposta da Z.E. e s.a.s. Quinta Grande.
Compensa integralmente tra le parti le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione seconda civile, il 26
gennaio 2021.
Depositato in Cancelleria il 11 marzo 2021


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